非法占用农用地罪若干问题探析
摘要：非法占用农用地罪是空白罪状，要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律对此有相应的条款，但《森林法》没有规定非法占用林地构成犯罪的情形。《刑法》视非法占用农用地罪为结果犯，而非行为犯，这不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益，这决定了非法占用农用地罪的客体应是国家生态安全，非社会管理秩序。
关键词：非法占用农用地罪；犯罪客体；生态利益；农用地
非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定，该罪是结果犯，其犯罪客体是社会管理秩序，犯罪对象是农用地。在环境时代，当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际，我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学，值得深入分析和思考。
一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析
（一）非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变
农业在我国经济中处于基础地位，这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，全国人大常委会通过《刑法修正案》，认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样，《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。当然，其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见，耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。
（二）非法占用农用地罪犯罪对象的分析
刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规，即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。
非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》
第74条规定：“违反本法规定，占用耕地……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定，“……非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第66条规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
关键的问题在于，对于非法占用林地是否应承担刑事责任，是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定，仅规定行政法律责任，并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条，破坏林地是“非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟……，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，那么可以说，《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。
可见，《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明，《刑法修正案（二）》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任，没有相应的支撑。之所以出现这样的情况，是因为1998年修订《土地管理法》时，仅注意到要用刑法保护耕地，忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施，我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重，发挥森林的固碳功能，要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。
二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序
非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法转让、倒卖土地使用权案件次之，共223件，占30.7%；非法批准征用、占用土地较少，只有56件。
犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出，该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。
（二）非法占用农用地罪的客体应为生态安全
非法占用农用地罪的客体应为生态安全，因为农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益。
农用地是土地的重要类型，对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中，将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围湖造田，清除植被，以及反面的结果，如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定：“土地是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见，土地的公认含义中，土地是生态系统，具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型，农用地的首要特征在于其是一种生态系统，具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量，除能防止水土流失、改善区域气候外，还能吸纳污染物。如有观点认为，我国建设占用耕地情况与排污紧密相关，各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出，1997～2004年的8年间，建设占用耕地每增加110×104hm2，废水排放量将增加4111×107t，固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降，使整个土地的污染物增加，从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益，更是众所周知的。
“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序，主要是以客体（利益）为依据，并且反映出刑法对各种不同的客体（利益）的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主，从利益角度看，这种生态价值对于人类社会而言，是公共生态利益。目前，公共利益作为独立的利益类型，已经得到了肯定。因此，如果全面考虑农用地的价值，尤其是农用地的生态价值，那么，非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话，那么，任何一国的生态安全只能自给自足，是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看，非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪，而不是“妨害社会管理秩序罪”。