关于构建农村土地“三权分置”法治连带责任机制促进粮食安全的思考
[摘要]守住耕地红线、强化农村粮地保护措施、保障粮食安全，有效推进和依法实施农村土地“三权分置”新制度，发挥法治效应，正确把握和规范其涉及行政法律、自治法律、民事法律三大法律关系，构建农村集体土地所有权人、农户土地承包权人、土地实际经营权人和土地行政监管权人的四个直接主体形成的法治责任连带机制，充分调动其积极性和规范履行义务的自觉性，严格追究其违反法律法规以及损害他人利益的责任，具有现实必要。
[关键词]国家粮食安全；土地三权分置；主体连带责任；保障法治效应
中图分类号：F302.1 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180206
民以食为天，保障粮食安全有效供给，是人类生存和发展的基本物质条件。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。我国仅用不足全球9%的耕地，养活世界近1/5的人口，此成绩为世人推崇。然而，“谁来养活中国”这个由美国学者布朗1994年提出的著名命题，至今依然是我们需要解决的问题。我国近年来一直以“保住耕地红线”为口号，以“三农”为“重中之重”的工作为要求，取得了粮食产量连年丰收的好成绩。但是，耕地的保护、水资源的充实、农业人力的回归仍在一定程度影响我国粮食安全。习近平总书记通察全局，一再强调“中国始终高度重视国家粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民，稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。”党中央国务院2017年1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确规定：2017年农业农村工作，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略，深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权，积极防范改革风险，确保粮食生产能力不降低。在我国全面推进依法治国的总体要求下，为确保和服务我国“粮食安全”，有效实施农地“三权分置”制度，强化法律责任保障机制，进一步调动和发挥各方面的积极性十分重要。
1我国粮食生产供应状况喜中有忧
1.1我国粮食丰收中歉收
据新华社记者刘铮从国家统计局了解到，2012年全国粮食总产量为58957万吨，比上年增产1836万吨，增长3.2%。据国家统计局公告2013年全国粮食播种面积11195.14万公顷，比2012年增加74.68万公顷，增长0.7%；粮食单位面积产量5376.8千克/公顷，比2012年增加75千克/公顷，提高1.4%；粮食总产量60193.5万吨，比2012年增加1235.6万吨，增长2.1%。国务院新闻办介绍，我国2013年农业保持稳中有进，粮食产量达到6019.35亿千克，实现“十连增”。据国家统计局2014年公告：粮食播种面积11273.83万公顷，比2013年增加78.27万公顷，增长0.7%；粮食单位面积产量5385千克/公顷，比2013年增加8.4千克/公顷，提高0.2%。据国家统计局2015年公告：全国粮食播种面积11334.05萬公顷，比2014年增加61.79万公顷，增长0.5%；粮食单位面积产量5 482.9千克/公顷，比2014年增加97.8千克/公顷，提高1.8%。粮食总产量62143.5万吨，比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%。据国家统计局2016年公告[51：2016年全国粮食播种面积11302.82万公顷，比2015年减少31.47万公顷，减少0.3%；全国粮食单位面积产量5452.1千克/公顷，比2015年减少30.7千克/公顷，减少0.6%。粮食总产量为61623.9万吨，比2015年减少520.1万吨，减少0.8%。其中谷物产量比2015年减少711.5万吨，粮食播种面积减少0.3%，粮食单产减少0.6%。
1.2我国粮食需求明显增加
2016年年末中国大陆总人口（包括23个省、4个直辖市、5个自治区和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）138271万人，比上年末增长809万人。人口自然增长率为5.86‰，比上年提高0.9‰，人口的增长势必引起粮食需求的增加。南方都市报认为：尽管中国粮食产量连年增长，但仍存在供不应求的情况。如今我国粮食的自给率约89.4%，已经低于95%以上的政策“红线”。中国粮食经济学专家程国强在《中国农产品的特点》一文中认为：我国正在高速发展中，在今后可预见的10年甚至是50年里，人口增长、城镇化、工业化将推动中国粮食需求呈刚性增长趋势，但耕地减少的压力越来越大。我国耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束增强，种粮效益比较低，调动农民生产积极性难度加大。我国粮食交易量不到3000万吨，不足国内消费量的20%。中国粮食供给寄希望于大量进口粮食，不仅靠不住，而且极易受制于人。因此，习近平总书记强调“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。”
1.3国际粮食安全局势紧张
据联合国粮食及农业组织等多家机构目前联合发布的《2017年全球粮食危机》报告称，2015年至2016年的一年间，全球面临严重粮食不安全的人口从8000万猛增至1.08亿，而且这一数字仍在持续上涨中。尽管国际社会为解决粮食问题作出了巨大努力，但全球处于严重粮食不安全状态的人数仍在大幅上升。欧盟国际合作与发展专员米米察表示，这份报告强调迅速采取有针对性的措施以有效应对粮食危机并从根源上解决问题。
2粮食生产存在产量安全问题的主要原因
2.1农户种粮积极性欠高
据长沙县村民统计：按每亩稻田一年种两季水稻，每季收稻谷600公斤共计1200公斤，按每50公斤稻谷售价180元计算共可收入4320元。然而，每亩水稻耕种一季至少需要15个劳动日，一年两季就需要30个劳动日，按照每个劳动日报酬150元共计需要付酬4500元。那么，其一亩稻田年收入4320元，支付其种田劳动报酬4500元，最后还倒亏了。如果还要加上两季水稻的种子、农药、化肥等开支，亏空就大了。如此看来，种田越多也就亏得越多。尽管这只是个别的案例，但是种粮难增收是个不争的事实。因此农民虽然“一定要田”也“一定要守住田”，但又不大愿意种田种粮。有的村庄几乎没有青壮年劳动力在家务农种田，有的连上了年纪的女人也跟着家人在外打工，从而出现许多“空壳村”或者“无劳力村”现象。