促进土地承包经营权流转的对策与措施
摘 要：当前影响我国土地承包经营权流转的一个重要因素，是农村土地产权的清晰性与稳定性不够。建构清晰稳定的农村土地产权制度，应进一步明晰集体土地所有权主体，强化集体土地所有权权能和农地承包经营权权能，赋予承包者完整、稳定的土地承包权。另外，建立健全土地承包经营权流转市场体系，建立土地承包经营权流转的长效机制，也是促进土地承包经营权流转的重要举措。
关键词：土地承包经营权；土地产权制度；市场体系；农村社会保障体系
中图分类号：D922.4 文献标识码：A
文章编号：1003—0751(2008)02—0097—03
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本是土地问题。促进土地承包经营权的流转，是我国解决土地问题，实施农地制度创新，实现农业现代化、农村工业化、农民市民化，建设社会主义新农村迫切需要解决的问题。根据科学发展观和我国农村经营制度运作的现实情况，运用马克思主义法学、经济学理论与方法，综合学界的前期研究成果，本文认为，促进土地承包经营权流转的对策与措施可以概括为以下四个方面。
一、正确把握土地承包经营权流转的基本原则
我国是社会主义国家，社会制度、文化与西方国家差异很大，因此，不能照搬西方国家的农地制度改革经验及其理论，而应从我国国情和实际出发，正确把握土地承包经营权流转的基本原则。具体而言，一要坚持农村土地集体所有制原则。近几年来，有论者倡导农村土地私有化，另有论者倡导农村土地国有化，这些观点都不符合我国农村的实际。农村土地集体所有制是我国农村的基本经营制度，土地承包经营权流转必须坚持农村土地集体所有制，即坚持农村土地归集体所有，实行“三权分离”——土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归接转的农户或单位。二要坚持稳定和完善土地承包责任制原则。土地是农民最基本的生产资料，土地承包经营权的流转必须在稳定土地承包责任制的基础上进行。同时，必须随着生产力的发展和社会的进步，不断完善土地承包责任制，进一步促进农村生产力的发展。三要坚持依法、自愿、有偿原则。首先，土地承包经营权的流转必须依法进行。土地承包经营权是一种特殊的用益物权，相关法律对其流转的客体、用途、期限、程序等作了严格的限制性规定，如不得改变土地的农业用途，坚持期限内流转（流转的期限不得超过原承包经营剩余的期限），对受让方的资格进行审查和限制等。只有依法进行土地承包经营权的流转，才能促进经济与社会发展。其次，土地承包经营权的流转必须自愿、有偿地进行。从经济法视角看，国家实行土地承包经营权流转制度的实质是把土地承包经营权推向市场，使相互独立、平等的组织和个人有权根据自己的生产经营情况，通过竞争获得土地使用权。从债法的视角看，土地承包经营权的流转是交易双方之间的合意行为，交易双方之间达成流转契约是土地承包经营权流转的基础。因此，土地承包经营权流转必须遵循市场供求规律，既要体现交易主体在市场中的独立性，又要体现交易主体的合法权益和意思自治，依靠行政命令强制流转，划指标、下任务都是错误的。
二、建构清晰稳定的农村土地产权制度
当前影响我国土地承包经营权流转的一个重要因素，是农村土地产权的清晰性与稳定性不够。主要表现在三个方面：一是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》、《土地管理法》中有关集体土地所有权归属的规定十分抽象、笼统，难以操作。现行的乡（镇）、村、村民小组三级所有的土地制度，给农村集体土地所有权的界定带来了许多麻烦，造成许多权属纠纷，严重抑制了土地承包经营权的流转。二是集体土地所有权权能残缺。现行立法关于集体土地所有权客体范围的规定不清晰，没有界定哪片土地属于哪一个集体所有，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权也相当有限，土地的最终支配权掌握在政府手中。这些权能残缺使得承包方对农业长期投入的动力不足，土地承包经营权流转不畅的局面难以改变。三是土地承包经营权不稳。在目前的农村土地集体所有的框架下，农地以承包的形式划归农民使用，在土地承包经营关系中，所有权、承包权和经营权分属集体、承包者和经营者。土地权利束被分割离散增加了利益主体之间的摩擦，现实生活中，农民不愿意投资土地、短期利用土地、过渡利用土地等现象在实质上即是这种利益摩擦的表现。鉴于以上分析，应采取如下对策与措施来建构清晰稳定的农村土地产权制度：
第一，进一步明晰集体土地所有权主体。在完善农村土地产权制度的过程中，要通过修正现行法律，科学界定农村土地所有权主体的范围、权利和责任。要把农村土地所有权明确界定给村集体，并且明确集体所有就是广大农民共同所有，而农民共同所有就是所有的农户联合成一个整体，享有土地的最终归属权以及占有、使用、收益和处分的权利，集体内的每个农户按人口平均拥有土地使用权。要强化村民代表大会的职能，使之成为行使集体土地所有权的最高组织形式。国家对于集体土地主要行使行政管理和宏观调控职能。对于集体经济组织比较健全的村或社区，由集体经济组织代表集体成员行使土地所有者权利，并赋予农村集体经济组织法人资格；没有集体经济组织的村或社区，应由行政单位和自治组织代管集体土地。对集体成员的边界应做进一步的界定：在约定的承包期内，应以签约时期的人口为主要依据，并随着人口的变动进行适当的调整，但对人口增减的确认应该制定统一的条件，具体的增减名单由村民委员会提出方案，每年专门召开一次村民代表大会予以表决通过。
第二，强化集体土地所有权权能。要赋予集体土地所有权主体排他性的占有权、收益权和处分权，使集体土地所有权主体能够根据国家政策在承包期届满后对土地进行调整，能有效地保护耕地，积极指导农户提高土地经营效率，为农民提供更多生活保障。在不违反承包合同的前提下，集体土地所有权主体不得干预土地承包经营权的流转，但要做好引导、帮助以及地籍管理方面的工作。
第三，强化土地承包经营权权能。首先，要赋予承包者完整的土地承包权，即赋予农民对农地的占有、使用、收益和有条件的处分权，其中有条件的处分权是土地承包经营权的关键权能，必须在法律上予以确认。其次，要进一步明晰土地承包经营权的内容，明确其包括占有、使用、收益和转包、出租、互换、转让等权利。要明确土地承包经营权可以买卖，改签订土地承包合同形式为设定用益物权形式，从而避免乡村组织以行政手段干预农户行使土地自主经营权。要设计集体土地流转的格式合同，将之纳入《合同法》范畴，使之在性质、基本条款、程序方面定型化，明确合同双方的权利、义务，重点规定违约连带责任。再次，要强化土地承包经营权的独立性，取消村干部在短期内任意发包耕地的权力，成立中立的土地纠纷仲裁机构，或者考虑设立土地法庭来专门处理土地案件。土地法庭在一个足够长的时间内可独立于现行法院系统，实行垂直控制。最后，要赋予承包者长期而稳定的土地承包权。地权制度的理论与实践表明，土地承包权越稳定，越能防止来自外界的不合理干预。赋予农民清晰稳定的承包经营权，能够稳定农民对土地经营的预期，强化对土地的中期和长期改良，提高农业的比较效益，从而拓展土地流转的空间。承包经营权的期限宜长不宜短，参考现行国有土地使用权50—70年的期限，建议将土地承包经营权的期限规定为50年。在此期限内实行增人不增地，减人不减地，坚持土地承包经营权长期稳定有效的政策。
三、建立健全土地承包经营权流转市场体系