美国农业政策的历史与演进
摘 要：早期的美国农业政策主要关注财政收入和粮食安全，并没有太关注农民收入和社会福利。公共土地分配也遇到了许多复杂问题，包括奴隶制与国家权利、美国内战与印第安战争、经济利益与政治利益等。政府腐败、对农民不负责任，以及金融危机等推动了农民组织的崛起，并且逐步形成了独立的经济和政治诉求。今天美国农业政策、农业制度和农业立法的大部分是18—19世纪的经济和政治遗产。经历了长期而艰难的发展，到19世纪末，美国逐步建立了较为完善的农业政策、较为发达的农业经济和较为完善的农业基础设施。
关键词：农业政策;农民组织;农民收入
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2019）03-0034-04
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.03.004
译者的话：在最近进行的中美贸易会谈中，农产品贸易与关税是一项重要内容。美国不是一个农业国，农业人口还不足全国人口总数的2%，却能在严格执行休耕限产的情况下，成为世界上最大的粮食出口国。美国现代农业的发展与其农业政策的支持是分不开的。我们要理解美国现代农业发展及其农产品贸易，需要首先认识其农业政策。我们要认识美国的农业政策，需要首先理解美国农业政策的历史与演进。这是我编译此文的目的。
一、理论与政策的演进过程
为什么要讨论农业政策的历史？因为任何有历史意义的理论都不会“从天而降”出现，农业政策是以经济学理论为基础的，经济学理论的发展推动着美国农业政策不断适应新情况而发生新变化，从历史走到今天。
今天美国农业政策是经历了很长时期的历史演进而来的。历史上，不是所有的农业政策都是为了农民利益，也不是所有的农业政策都直接涉及农产品的生产和交易。战时食品配给、农产品价格管制、税收、食品和营养计划、农村发展计划等都是美国农业政策发展史的重要组成部分。
长期以来，在研究美国农业政策发展史方面，美国有许多优秀的经济学家撰写了许多优秀著作。20世纪50年代，农业政策历史研究的最好著作之一是默里·貝内迪克特的《美国农业政策 1790—1950年》（《Farm Policies of the United States 1790—1950》）、威拉德·科克伦的《美国农业发展的历史分析》（《The Development of American Agriculture，A Historical Analysis》，1993）以及韦恩·拉斯马森的《权限获得、国会和农业游说1919—1981年》（《Gaining Access，Congress and the Farm Lobby1919—1981》）。其中，《权限获得、国会和农业游说1919—1981年》全面回顾了从1919—1981年美国农业政策的历史变迁过程。以这些优秀的、丰富的历史文献作为基础，本文将研究说明美国农业政策的演进历史。
二、历史悠久的农业政策
农业政策是非常古老的制度安排。 正如哈德维格和塔尔博特（Hadwiger和Talbot，1965）对肯尼迪（Kennedy）农业政策的评论：肯尼迪政府在20世纪60年代初期所遇到的农业、农场和农民问题，甚至可以追溯到《旧约》。中国古代就制定了政府粮食储存律法（博斯特威克， 1946）。西方世界许多古代法律也涉及土地使用和租赁、土地所有权争议、房屋租赁、农场中的劳资关系、信贷政策和税收政策。
在古罗马法律中，也包括了农业补贴和营养计划。根据罗马法律，居民的粮食购买可以由政府补贴，如果市场价格过高，政府可以以市场价格购买粮食和面包，然后以低于市场价格的价格出售给罗马居民。罗马农业计划涉及从贵族到平民的土地再分配，被认为是现代土地再分配计划的先驱。
三、英国“谷物法”及其对美国农业政策的影响
现代美国农业政策可以追溯到英国早期的法律制度和重商主义。早期的英国法律包括“谷物法”和“奖金法”。“谷物法”可以追溯到16世纪英国政府关于禁止小麦和谷物进口的规定，旨在保持英国国内农产品价格处在一个较高的水平上，防止谷贱伤农。当小麦、黑麦、大麦和麦芽的市场价格下跌超过一定幅度时，英国政府通过“奖金法”向这些农产品的生产者支付“奖金”。在这里，“奖金”可以被视为现代农业补贴政策的先驱。
关于“谷物法”和“奖金法”一直存在争议。一种观点认为，“谷物法”和“奖金法”旨在保障国内食品供给;还有一种观点认为，“谷物法”和“奖金法”的主要目的是保护地主阶层的利益。巴恩斯（1942）指出，当时要求废除“谷物法”的理论依据是，农民为获得维持生活的最低工资而工作，自由贸易造成农产品价格下降，农民收入因此而减少，最终结果是国内粮食供应短缺，甚至出现饥荒。
四、农业政策发展史：税收与金融、铁路与贸易
早期美国的农业政策没有包括农产品补贴，主要考虑的是农产品供应、国家粮食安全和政府财政收入。从18世纪到19世纪初，美国农业政策主要涉及联邦政府的财政收入。历史上，美国联邦政府几乎既没有权力增加收入，也没有能力向农民提供补贴。各州都是自己征收自己的税收，都不太情愿支持一个力量薄弱的中央政府。联邦政府的收入主要来源于对州与州之间贸易的征税，以及进出口关税。当时，无论国内贸易还是国际贸易，主要是农产品交易，为此，从税收角度出发，美国政府重视对农业的保护。
随着时间的推移，人们认识到，美国需要更多的财政收入和更强大的中央政府，于是，美国宪法授予联邦政府以广泛的权力来征税以增加收入，美国宪法第1787条第8款规定：“国会有权制定和征收税收、关税、进口税和消费税，以偿还债务，并且为美国国防和福利提供资金。所有的关税、进口税和货物税都要统一……并且……要制定必要和适当的法律，以执行上述权力以及本宪法赋予美国政府各相关部门的权力”。在农业税方面，包括联邦土地税以及对蒸馏酒、烟草、烟和糖的征税。当时，酒精生产的大部分是在农村企业，农民因此而联合起来反对联邦政府对酒精征税。由此产生的“威士忌叛乱”（Whiskey Rebellion）被认为是美国农民的第一次集体抗税行为。