再审制度的关联性考察与理性重构
摘要：当前，中国的再审制度改革与实践面临诸多难题。从再审制度与涉诉信访、审级制度的外部关联以及其与再审主体的内在冲突关系之中，可以清楚看出，再审制度的合理性因素以及制度角色与制度能力明显不足。因而，从制度的外部关联与内在结构的双重角度对其进行观察与分析，并在此基础上对其进行审慎改革无疑十分必要。而要重构当前的再审制度，不仅要修正再审的理念，而且要完善再审制度的结构原理，以便进一步推进当前中国再审制度的实践，推动司法制度的发展，改善司法权威形成的内外部环境。
关键词：再审；涉诉信访；审级制度
中图分类号：DF8 文献标识码：A 文章编号：1001-4608（2012）03-0045-07 收稿日期：2012-01-09
作者简介：曹也汝，南京师范大学法学院博士研究生210046
当前我国再审制度的建设与改革，在理论上主要体现在对再审制度改革的方向和目标定位普遍不清晰，制度的基础价值尤其缺少；在实践中，则变现为大量的“申请再审难”的问题，这导致社会大众的司法需求无法得到有效满足。更为严重的是，再审案件数量的激增带来了再审程序的频繁启动，必然对司法的终局性和裁判的稳定性造成严重冲击，结果不仅司法的权威性受到影日向，而且人们通过司法实现社会正义的信心也被动摇。因此，再审制度的改革成为当前我国司法改革的一项重要而紧迫的任务。
那么，如何在推动再审制度有效运转的同时重建司法的权威呢？笔者认为，其根本出路在于：在纷繁复杂的社会与法律的结构性因素中找到再审制度改革的突破口，于我国再审制度改革的社会动因与法律动因、再审制度外部的变革诉求和内在的反思力量之中寻找到推动再审制度理性化的现实力量和关键因素，进而在反思当前我国再审制度的基础上重构这一制度，以便深入推进再审制度的实践与发展，最终确保我国司法的良性发展。这无疑是一条妥恰的思路。
一、再审与涉诉信访：制度的关联性反思
案件经由“涉诉信访”回流进入再审程序，这是当前再审制度实践所面临的重要问题。有数据统计表明，2003至2007年全国法院共审结各类案件3180.4万件，而同期办理的涉诉信访为1947.9万件。对于法院系统来说，数量庞大的涉诉信访意味着大量原本已经流出司法程序的案件又再次回流到司法程序，也意味着不仅要重启司法程序，耗费大量的人力物力财力，使得本已十分紧张的审判资源显得更加捉襟见肘；而且还会严重影响司法的形象，使法院的公信力和权威性受到挑战。对于再审制度而言，这种与涉诉信访制度的密切关联，不仅会弱化再审的程序特征，同时也会软化再审制度的规范性，进而对整个诉讼审判制度产生直接或者间接的冲击。
客观地说，造成涉诉信访问题的日益严重以及“信访不信法”现象的背后所反映出的社会心理是十分复杂的——它不仅反映出在纠纷大规模增长的背景下社会大众依然非常期望纠纷能够得到司法的有效解决，而且也表现出人们对司法能否公平地实现纠纷的处理或者权利的救济又缺乏足够的信任，特别是对法院能否自我纠正不公正的裁决抱有深深的怀疑。这种复杂而矛盾心理的典型表现，便是2004年5月18日1200名上访人到北京高院联名起诉状告最高人民法院没有依法履行审判监督职责的事件。造成“司法”与“社会”之间所存在的这种张力推动涉诉信访活动中的矛盾心理状态弥漫至有关再审制度的实践之中，使得社会大众将再审制度能否充分发挥其程序功能来解决当前的涉诉信访问题，看成是再审制度实效评估中的一个关键性因素。
然而这对于再审制度而言无疑是“不能承受之重”。因为，再审程序在化解纠纷与实现权利救济的问题上并不比其他审判程序更具优势，而且很多社会矛盾其实又是法院根本无法解决的。这样，为了确保再审程序功能的发挥，涉诉信访与申请再审的分离一直被看成是一种理想的模式。但在1991年的《民事诉讼法》中，由于对信访申诉与申请再审的划分十分不明确，进而造成涉诉信访与民事再审制度的大规模交织，为涉诉信访流入再审留下了许多制度性的空间。该法的第111条第（五）项中规定：“对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按申诉处理……”。而这种“申诉”究竟属于“信访”还是“诉讼”，由于缺少相应的制度说明而造成的“极为含糊不清的制度边缘，使得在理念上已经被置于诉讼之外的申诉或信访仍然得以融通无碍，甚至源源不断地被纳入诉讼程序之内。”除此之外，各种涉诉信访还可以凭借法律制度之外的行政权力和政治压力，以交办、督办事项的形式畅通无阻地进入审判程序，造成涉诉信访与申请再审分离的法律效果被进一步削弱。
有关涉诉信访与再审的这种制度规定和关系格局，不仅造成因信访量居高不下、甚至明显的增长而给民事审判本身带来了“终审不终”的冲击，而且由于缺乏鉴别申诉信访本身是否确实有理的制度化或程序性的有效机制，进而造成无法平息当事人和社会上一般人所谓“多方推脱、投诉无门”的抱怨。因此近些年来，为了减少涉诉信访流入再审，在中央政法委的协调指导下最高人民法院提出了“事要解决，息诉罢访”的工作目标，尝试着通过强化信访源头治理，开展专项清理行动，实行法官带案下访等多种手段，降低和减少涉诉信访数量。但是，这种凭借政法综治手段来治理涉诉信访的做法却未从根本上消弭造成涉诉信访问题的体制性和制度性障碍。更重要的是，这种有关涉诉信访问题治理的综治方式由于高度依赖科层化组织机构的层层责任分解，而这在客观上其实阻滞涉诉信访信息的顺畅传递，使得信访人倾向于采取更加激进的手段，从法院之外寻求更加便捷的权利救济途径，使涉诉信访溢出司法的可控范围，演化成为日益严重的社会问题。
当然，为了解决“申诉难”的问题，也为了进一步厘清涉诉信访与再审之间的关系，《中央司法体制改革和工作机制改革的初步意见》（2004年底中央的21号文件）明确提出要完善民事、行政案件再审制度，规定民事、行政案件当事人有权自裁判生效之日起一定期限内，依法定事由，向原审人民法院的上一级人民法院申请再审。2007年十届全国人大常委会通过的《民事诉讼法（修正案）》也对再审程序做了大幅修改。但是新出台的《意见》以及修改后的民诉法是否能够真正解决申诉难问题，无疑还有待进一步地在实践之中予以观察。而近两年法院系统涉诉信访数量的减少是否能视为申诉难问题的解决，同样也还需要细加斟酌。但这至少表明，涉诉信访与再审程序的法律规定长期交织在一起，使得涉诉信访问题及其治理会一直成为影响和制约我国再审制度发展的重要社会因素，并且可以预见在今后相当长的一段时间里，它仍将是我国再审制度改革所无法回避的一个关联性的命题。