我国行政诉讼受案范围的立法完善
《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼受案范围的规定存在诸多不足，致使我国行政诉讼的受案范围受到很多不合理的限制，实践中发生的很多行政争议得不到妥善解决，拓展受案范围已成为社会各界共同的呼声。本文分析了现行法律存在的不足并提出了相应的对策建议。
[关键词]行政诉讼；受案范围；拓展
[中图分类号]D925.3
[文献标识码]A
[文章编号]1004-518X(2007)08-0189-03
叶 晨(1985 —)，女，中国地质大学人文经济学院硕士研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学。(北京 100083)
行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一，也是我国行政诉讼法中争议最多的问题之一。行政诉讼受案范围也称人民法院的主管范围，是指人民法院受理行政案件的范围，要解决的是人民法院依法受理哪些行政案件，或者说，公民、法人或其他组织对哪些行政争议可以依法向人民法院起诉[1]。本文试就我国行政诉讼法对受案范围的规定，结合当前的形势发表一些拙见。
一、我国行政诉讼受案范围的立法现状
受案范围是行政诉讼制度特有的规定，在我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三大诉讼法中，只有行政诉讼法才规定了受案范围。行政诉讼受案范围是对当事人第一次诉权的界定，当事人对行政行为没有当然的、普遍的第一次诉权，行政诉讼关于受案范围的规定则决定了行政诉讼权只能是有限的诉权。我国关于行政诉讼受案范围的规定主要集中于现行的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释。
(一)我国现行《行政诉讼法》的规定
1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第1、2、5、11、12条对受案范围作了具有中国特色的规定。这五条规定形成了我国行政诉讼受案范围的体系，即概括式和列举式相结合的理论框架。如《行政诉讼法》第2、5条采用的是概括式。第11、12条则采取列举式的确定方式。第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为；第12条则列举了法院不能受理的4类事项，如国防、外交等国家行为，抽象行政行为，内部行政行为及行政终决的具体行政行为。
(二)相关司法解释的规定
为了弥补现行法律的不足，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，自2000年3月10日起施行。
该司法解释采取概括式和排除列举的方式规定了行政诉讼的受案范围。其第1条采取列举式，明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，意味着只要不在所列的排除事项范围内，原则上都可以提起行政诉讼。第1条第1款则采取概括式的立法方式，同时，该司法解释第2、3、4、5条对《行政诉讼法》第12条作出了具体、详细的解释。
虽然司法解释大大拓展了行政诉讼的受案范围，采用了国际上通用的概括式列举和肯定性排除的方式，适应了国际行政诉讼立法的趋势，但司法解释毕竟是有限度的，它只能在法律的框架内进行，既不能超越现行法律的规定也不能改变法律，即必须受制于《行政诉讼法》所限定的框架。[2]
二、我国行政诉讼的受案范围有待完善之处
我国现行的《行政诉讼法》已经实施了近20年，在保护行政相对人的合法权益方面发挥了重要作用，但我们也必须注意到，随着我国社会的发展，现行法律在行政诉讼的受案范围方面已经不能与时俱进，无论在理论上还是在司法实践中，均备受诟议，其所存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几个方面：
(一)行政诉讼受案范围的规定反映出我国行政诉讼制度的功能太单一
行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，还承担着维护公法秩序的重要功能。通常情况下，当行政机关的行为侵犯特定相对人的利益时，受影响的相对人可以提起行政诉讼[3]。但在有些情况下，行政机关的行为并不造成对特定相对人利益的损害，而是对一国的公法秩序或公共利益造成不利影响。行政诉讼功能的单一性，使公法秩序、公共利益受损时缺失启动主体，造成公共利益无从救济的局面。
(二)受案范围的确定方式存在瑕疵
我国行政诉讼的受案范围采用概括式和列举式相结合的确定方式，虽然符合我国国情，但深究起来便可发现其存在不少瑕疵：
首先，《行政诉讼法》第2条作为概括性的受案范围，限定了法院只受理具体行政行为侵权提起的诉讼，但“合法权益”指向却非常广泛，远非第11条规定的8类案件所能囊括的。其次，行政诉讼法虽然排除了法院宣布行政法规范性文件无效的权力，但行政诉讼法规定人民法院审理行政案件“参照规章”。这里的“参照规章”是指人民法院在进行司法审查时对具体行政行为所适用的规章予以参考、鉴别，确定其合法有效后决定是否参照，其本身就是对抽象行政行为进行司法审查的过程。再次，《行政诉讼法》第2、5条只是一个概括式的规定，因有“依照本法”的限制，其结果只能是一种具有宣示法律意义的国家态度，是对行政诉讼受案范围确定及解释的指导思想，对一件行政争议能否受案并无实际意义，法院确立受案范围主要还是依据第11条列举的8类案件。最后，从发展趋势上看，随着现代化进程的不断加快，行政管理日益凸显出复杂性、多样性的特点，由此引发的行政案件的类型、数量都会增加，把所有的行政案件一一列举是不可能的，也是不必要的。
我国是大陆法系国家，对一个行政争议是否可以提起诉讼，法院考虑得更多的是法律条文而不是法律精神、立法意图，因此，第2、5两条提供的只是一个行政相对人可以提起行政诉讼的抽象标准，可操作性不强，很大程度上造成了我国司法实践中受案范围狭小，行政诉讼举步维艰。
(三)受案范围过于狭窄，且与我国其它法律法规的规定不一致
在行政诉讼法施行以前，由于单行法律、法规颁布的时间先后不同，对同一案件可否向法院起诉的规定也不一致，出现有些先期制定的法律、法规没有规定诉权，而后期制定的法律、法规如1999年10月1日开始施行的《行政复议法》却规定诉权的情况。如：
1、《行政复议法》明确规定对部分抽象行政行为可以在据此作出的具体行政行为提请行政复议的同时一并要求审查或由行政复议机关主动审查；而根据《行政诉讼法》第1、11、12条的规定，人民法院不得受理当事人对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为提起的行政诉讼。这与WTO规则把部分抽象行政行为纳入司法审查的规定不符[4]。既不能充分保护行政相对人的合法权益，也不符合我国政府入世时所作出的遵循国际规则的承诺。
2、《行政复议法》第6条第10项规定：“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”可申请行政复议；而《行政诉讼法》第11条第1款第6项只规定了“认为行政机关没有依法发放抚恤金的”可以提起行政诉讼，对社会保险金和最低生活保障费却只字未提。
3、《行政复议法》第6条第9项规定受教育权利的行政争议可申请行政复议；但《行政诉讼法》却未把侵犯受教育权的案件纳入司法保护之列，致使一些受教育权受到侵犯的行政争议无法得到及时、有效的法律救济。
三、完善我国行政诉讼受案范围的建议
“行政法的学科旨趣，在于检讨行政如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利，因此，行政机关的行为中，凡涉及人民权利或义务者，均应成为行政法学科讨论的课题。”这是对行政法学研究范围的一个精辟阐释。我们应在以人为本的价值模式和人性尊严理念的关怀下，研究行政机关的行为和对行政相对人的权利保护。这是行政法学科发展的动力之一，也是完善我国行政诉讼受案范围的理由之一。[5]