论我国行政诉讼受案范围的缺陷与弥补
摘要：行政诉讼的受案范围，是行政诉讼中重要且突出的问题，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查，或者是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。本文针对我国行政诉讼受案范围的现状进行了分析,指出了其中存在的问题,并提出相应的完善对策。
关键词：行政诉讼行政争议受案范围具体行政行为抽象行政行为
行政诉讼受案范围是人民法院受理并审判一定范围内行政案件的权限，涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系：对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
由于我国是成文法国家，奉行成文法原则，不承认判例的效力；因此，法律条文对司法实践有很大的限制。但是我国《行政诉讼法》的规定只是原则问题，而且存在疏漏：一，《行政诉讼法》对涉及不受案范围的重要的法律术语没有任何界定。如具体行政行为，虽然《行政诉讼法》多次使用了“具体行政行为”的概念，但具体行政行为的内涵与外延并不明确。二，《行政诉讼法》有关受案范围的条款不够严谨。如《行政诉讼法》第12条第3款规定不得就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起行政诉讼。在这里不能起诉的所有的内部管理行为，还是内部管理行为的一部分，在理论和实践中均有争议。三，《行政诉讼法》对受案范围的规定不够周全。《行政诉讼法》对受案范围既作了肯定规定：即哪些具体行政行为可诉；又作了否定规定，即哪些行为不能诉。那么处于肯定和否定之外的行为，如行政裁决行为、技术鉴定行为能否进入行政诉讼就成了盲区。
我国现行的行政诉讼受案范围的理论存在弊端,现行立法确定的行政诉讼受案范围过窄,不能对相对人的合法权益给予充分的保障。翻开法条，看到《行政诉讼法》第二章第11条的8款规定，总结出这么个结论：此条主要采取列举式方法规定受案范围。列举式的优点在于清楚明了、易于掌握，能够起到明确界定范围的作用，但弊端也十分明显，即无论列举有多么详细也无法囊括和穷尽所有行政行为，难免出现“挂一漏万”的问题。要知道，中国的法院不完全享有司法独立，不仅受上级法院的“监督”，还要接受同级党委“领导”。况且行政案件不同于民事案件，针对指向的对象又是行政机关，在一个人治高于法治的国度里，法院是否具有倾向性一目了然。
且基于行政机关作出的抽象行政行为，根据现行行政诉讼法法院是不予受理，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对抽象行政行为提起诉讼不予受理。一般来说具体行政行为是针对个别人的，与抽象行为相比，即使违法对相对人造成的损失也是有限的，但抽象行政行为则是针对普遍相对人做出的，适用效力具有反复性，加之层次多、范围广，其产生的影响要远远大于具体行政行为，一旦违法将会给众多人造成损失。如果法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼，那么就有可能导致违法不当的行政行为在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性，将其排除在法院的审查范围之外，使得公民的基本权益难以得到切实保障。
看看我国《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为；(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而第11条的肯定式列举。在通常操作中，由于行政诉讼法第11条限定性的罗列，所以大多人只有在人身权，财产权受到侵犯时才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的救济真空，这与行政诉讼法的原则背道而驰。这直接剥夺了作为一个公民参与国家决定讨论的权利！随着依法治国方略的实施，要增强公民的法律意识并使公民的合法权益得到切实、充分的保障，必须突破我国《行政诉讼法》的受案范围规定，只要是行政主体基于职权做出的对相对方权益产生实际影响的行为，均应赋予相对方以诉权，而要实现这种突破，必须修改现行的《行政诉讼法》关于受案范围的规定。
一、取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。
二、应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，概括式是由成文法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。这种方式的优点是为司法机关逐步拓宽行政诉讼实际受案范围提供了先决条件。即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查，行政自由裁量行为也应接受司法监督。我国《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。也许有人会说，法院对行政行为合理性审查是越权行政。其实法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救，变更只在特定的情况下才适用。因此，法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成越权行政。
三、将某些特定的行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。由于其对象的普遍性，违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生，使众多的相对人遭到损害。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力，对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。按《行政诉讼法》的规定，行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移，《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定，已越来越不适应国际国内形势的需要。从国际范围看，大多数国家都把行政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权。美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围内。从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。也许有人认为，根据我国宪法规定，上级行政机关、同级人大常委会或上级人大常委会有权撤销地方各级政府制定的具有普遍约束力的决定、决议、命令、通告等，因此人民法院无须对行政抽象行为进行司法监督，但是这种看法是片面的不符合实际的。就行政机关系统内部的自我监督和权力机关的监督而言，由于受到专业性、技术性等客观条件的限制，二者难免落入自我保护或无力顾及的俗套。所以，它们的监督是不彻底的。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，在行政领域中，行政主体的某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决，行政诉讼法实质上是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。