仿佛一声令下,从去年年底开始,几乎所有的中国城市都陆续加入了自来水涨价的大合唱。尤其最近两个月以来,包括上海、天津、沈阳、广州、南京等多个大中城市都已经举行了水价上调的听证会。其他城市则正处于准备阶段。
10年来,全国除拉萨以外的35个重点城市水价,年涨幅达7.14%,而单位制水成本上涨接近10%。
水价的涨幅为何追不上成本的蹿升?难道涨得还不够?
住建部城市水资源中心主任邵益生认为,水价的高低主要取决于成本,在合理规划、适度超前建设的前提下,如果把固定资产投资折旧从供水成本里剔除,那么水价不仅不会上涨,甚至还有下降的可能。
问题在于,消费者是否应该负担这部分成本?或者该负担多少?
中国水务的病痛
一、水务行业长期亏损
水务行业里的人都心知肚明,全国城市水务行业大多是亏损的。亏损总额难以考证,可资参考的是中国水务行业的龙头深圳水务集团也在前年不得不忍受8800万元的亏损。
长期以来,政府对自来水行业采取的是低价格、高补贴的机制。老一辈人至今还记得一毛四分钱一吨水的年代。而污水处理收费更是1990年代中期才有的事,征收价格仅为三四毛钱。按照通常计算一吨自来水供应成本七八毛,污水处理成本1块钱左右来看,投资与收益的差额可想而知。尽管政府曾多次调升水价,但被计入水价中的排污收费仍远远低于其成本。
按照《城市供水统计年鉴》的数据,2002年,供水行业利润总额为负1亿元,净利润负1.9亿元;2007年,这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。
利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余,净利润则需要再减去其他各种开支和税费。
可见,2007年较2002年,供水行业的非成本消耗和税费增加,接近2亿元。
而在2004年,两项利润数字的亏损曾达到历史峰值:利润总额负9.67亿元,净利润负12.53亿元。
二、水务企业机构臃肿 员工福利奇高
政府垄断经营的弊端则加剧了水务行业的亏损。由于行政垄断,各地水务企业机构臃肿,人员“只进不出”,加重了企业负担。一名就职于水务企业的干部就曾对记者称,按照国际上通常供应1万吨水配置8名员工的标准,中国水务行业的员工可以减少一半。
清华大学水业政策研究中心的数据显示,自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%,部分城市,尤其是中小城市,甚至高出2至3倍。
早在90年代末制订水价改革策略时,亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明,在没有外部审批的情况下制定预算,结果是成本几乎不能控制,特别是对工资和其他福利的控制,更显软弱无力。
不过,在企业权利上,供水公司处于矛盾地位,“许多机构在供水企业中存在既得利益,没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。
这一情况到今天也没有明显改观。
原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利,供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。
由于存在大量“背景人员”,供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道,地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。
此外,还有每年估计达数亿元的政策性减免水费,这虽然为地方招商引资提供了便利,但成本却被转嫁到了消费者身上。
三、垄断经营、管理不善,令亏损加剧
企业管理效率普遍低下,对成本监控不严。最为突出的是,不少企业通过反复计提设备折旧费将部分利润转移至企业内部小金库,造成大量亏损的“假象”,以达到逃避税收和向财政要钱的目的。
更叫人头痛的是管理不善造成的供水管网老化和破损问题。许多城市的自来水管网普遍使用了二三十年,沈阳长达300多公里日伪时期留下的管网仍在使用,通常情况下,自来水管网的折旧期限为15-25年。由此带来的问题是,全国自来水供应普遍出现跑、冒、滴、漏现象。根据对408个城市的统计,2002年,全国城市自来水管网的漏损率平均达21.5%,在北方一些城市甚至高达40%。相当于全国一年有近100亿立方米的自来水白白流失。
四、中国城市缺水严重
而另一方面,中国却面临着缺水的威胁。根据统计,目前全国669座城市中有近400座城市常年供水不足。其中,有110个城市严重缺水。
据业内估计,到2010年,扩建和新建自来水厂以及管网维护和改造的费用将高达2500亿元人民币。
另一个巨大的财政负担还来自于污水处理设施的扩建。由于目前国内的城市污水大约有60%没有经过处理便排放,即便是处理了的也只有20%左右能达到国家规定的二级排放标准。严重的环境污染,正威胁着饮用水水质。为此,中国政府在“十五规划”中明确提出,到2010年,大城市污水处理率必须达到80%,中小城市达到60%。为达到此标准,预计在未来10年间,需要新增大量污水处理设施,其资金需求量近3000亿元人民币。
五、自来水的成本是一团迷雾
在马勒思看来,迷雾主要来自两大块建设支出是否计入水务成本,要明确说法:一是供水管网;二是上游水源地。
“自来水投资加上管网,政府投了八九十亿,这部分资产要不要增值?如果要增值,每年即使增值2%左右,老百姓也受不了。还有新建管网,投资非常大,一个新区,自来水投资至少二三十亿,靠收水费还不现实。但资本是有成本的,这部分谁来承担?上游水源地建设投资巨大,一个水库少则十几亿,多则几十亿,政府是不是将其作为公益性事业,这部分投入算不算到自来水成本里去?”
马勒思主张,管网和水源地保护,都应由政府承担,在此基础上计算企业的运营成本,才有意义。
在以前政府负责投入的时候,业内公认的水务企业平均运行成本,大约在每立方米0.5~0.6元,但这还不是一个全成本的概念。除运行成本外,水务成本还应包括折旧、财务费用、管理费用等内容。
不能让百姓为水企亏损买单
根据《城市供水统计年鉴》,2002年至2007年,漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字,几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量―― 60亿立方米。
但傅涛认为,实际漏损数字应该再增加50%,“这在行业内并不是秘密”。
国内供水的产销差在不断扩大,而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米,2007年达到87亿立方米。
这些,几乎都要计入成本。
世界银行认为,中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因:管网陈旧,需要修复;很多1990年以前建成的管网,材质差且建设方法不合理,等等。
事实上,由于90年代以来政府投入减少,加之资本涌向自来水厂,积累数十年的管网维修欠账,一直是整个供水行业的软肋。
所以,如果没有强制力量,消费者将面临这样的悖论:为跑冒滴漏付费。
当然,在许多地方,主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来,听证并不能真正解决水价问题:报表都经过物价部门的审核,都是合法的。“但一方面,即使物价部门也不一定了解内情,此外,合法未必代表合理。”
以产销差(主体为漏损)为例,数据失真已成行业公认的事实。一个例子是,一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%,但在国家分配维修资金时,上报数字超过40%。
为了使涨价合理,企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类:一是低估供水总量,目前供水公司水表计量缺失较为严重,部分关键点水量主要依靠企业自己估算;二是高估未计量的收费用水量,企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水,由于未装水表,而高估用水总量,降低产销差;三是部分城市调低用水单价,加大用水总量,间接降低产销差。
事实上,通过清华大学水业政策研究中心的调研发现,少量城市供水公司迫于政府城市建设的压力,为其他城市建设项目提供了贷款或担保,部分亦间接进入了水价成本。
无论何种原因,水价都是最后的出口,水龙头和水表,在承担着一切。
这次水价上涨,政府是以水的成本上涨作为最大理由。遭到百姓的反对和不可理解。水的成本是多少?有的城市引进外资水企业进入本土水市场的竞争,本身就是一种决策的失误,维护一个城市的基本公共设施当属水利部门,政府就应该像公交部门一样,运用财政补贴的形式,保证普通市民出行的方便那样,保障市民用水价格的合理。如果水利部门也完全靠市场化运作,势必影响普通市民的日常生活,水利企业的亏损不应该用涨价这一种形式,让普通百姓为他们买单,实现扭亏为盈,水价的涨幅直接关系到千家万户,每个城市水资源不同,水价当属不同。
怎样制定让老百姓可以接受的水价?除了政府的公正和事实求是的调研,根据不同地段、区域,运用不同的计价方式,不搞一刀切,同样可以缓解水企业成本上涨带来的亏损矛盾。
保护公共利益的只能是政府
城市的供水,特别是居民的生活用水,不应当是纯商业化的。因为,供水、供电、供气这是城市的市政,这实际上是当地政府提供的一种公共服务,它有一定的社会化特征,但是绝对不能是完全市场化的和以营利为主导的。
基本用水需求应按成本价或保持微利
作为公共产品,居民用水的定价首先应该是以满足公共需要为目的,它主要应该考虑的是老百姓的承受力,水价不能够对人们的正常用水需求产生一种不必要的约束和压力。
基本的需求是可以测算的。对这种基本用水需求的定价,应该是完全按成本价或者说保持微利,这才能体现出它的公共性。在此基础上,才能说让价格杠杆发挥作用。
如果你超过这个基本需求量了,就应该实行高额累进的价格,因为这时候价格就对消费产生了约束机制,约束你不浪费。也就是说,定价机制需要区分开基本需求和过度需求。
定价机制还应该区分居民生活用水和营业性的用水。换句话说,我们需要用营业性用水收入来补贴居民的生活用水。比如说洗浴、洗车,现在像北京这么缺水的城市,这些服务的价格远远没有反映出资源的稀缺程度。
公共产品定价需透明
这不单是水所面临的问题,所有垄断性的公用企业,都面临这个问题。
解决这个问题的办法,我们在关于几次成品油价格上调的时候都已经提出来了,这就是所有的定价依据都要说清楚。成本是如何构成的,要给社会一本明白账。
其实,水务企业也好,政府定价部门也好,经常都是在自说自话。我们现在需要知道,成本这笔账到底是什么样的?这个清楚以后,咱们才能去评价涨价是否合理、必要。因为,如果成本不透明,其构成中很可能计入很多不该计入的开支。比如,供水过程中大量的跑冒滴漏,是可以通过管理改进而补上漏洞的,就不应该打到供水成本里面去。
还有就是人员的福利,你是不是人浮于事、福利太高了,这一切都要交出一笔明白账。
水的市场化要在公益化前提下进行
有些地方把原来供水企业的股份卖掉一部分以后,将所获得的溢价收入转做别的事情去了。原则上,这样做是不应该的。因为,这本身就是政府需要投入的行业。现在很多地方政府把这样一些企业卖出去,一是想把包袱扔出去,二是还想在这里面捞一笔。但是你要知道,羊毛出在羊身上。
市政公用行业市场化,在一定程度上是必要的,因为市场化是相对于计划经济时代的那种低效率、官僚化而言的,在这个意义上并不能简单地说市场化错误。但是在市场化的同时,政府必须意识到,市场化不是政府完全撂下提供公共服务这个挑子的借口,市场化也不是政府出卖这些公共资源获取利益的一个理由。因为,在这里面还必须要有一个市场化和公益化平衡的问题。这个问题其实是中国许多公用事业改革存在的一个普遍性的问题,比如医改。
所以,在这些方面的市场化永远必须是在公益化这个大前提下进行,否则就可能走上一条不归路。
既然有公益性,政府就必须履行必要的监管职责,不能以市场化的借口,规避自己的责任。在这个过程中,保护公共利益的只能是政府。
(材料据自《�望东方周刊》《中国青年报》《新京报》)
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