【摘要】行政执法人员滥用职权、渎职犯罪问题突出，不仅造成了重大损失，而且严重危害了国家执法活动和法律的权威，损害了国家的信誉和形象。行政管理滥用职权的原因、表现形式等问题，至今在立法上存在较多争议，在一定程度上影响了对滥用职权的有效控制。应保证行政管理严格符合宪法和法律规定，提高行政管理的效率和公平。 【关键词】行政管理 滥用职权 执法 依法行政是现代社会行政管理的要求。行政行为的可控程度取决于执法的严格程度，保证行政管理在宪法和法律的范围内活动，预防权力滥用，才能提高行政管理的效率和公平行政的力度。作为国家赋予权力的行政管理主体，要尊重法律、敬畏法律，在日常的行政管理工作中必须严格依照法律、维护法律的权威。防止行政主体在行使职权、执行公务中滥用职权，必须做到公平公正、合法合理，既不越权，又不滥用。在法律没有明确规定的情况下，行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定的自由，即享有根据具体情况作出在何时何地行为、怎样行为的自由行政管理权。这是现代行政管理中不可或缺的自由权力。不过也正因如此，为行政滥用职权提供了借口和依据。一些行政管理人员未能贯彻合法行政、合理行政、诚实守信、权责统一的要求，因此使得行政滥用职权成为公众关注的焦点，也成为行政法学理论研究的重要课题。 行政管理滥用职权的相关理论 行政管理滥用职权的涵义。所谓行政管理中的滥用职权，就是滥用自由裁量权，包含行政主体在自由裁量权限范围内所有为达到一定的管理目的，而不正当行使行政权力的行政违法行为的总和。 世界各国对行政滥用职权的内涵一直没有形成统一的认识，比如，英国把滥用权力仅视为越权的一种表现形式；美国把滥用职权界定为滥用自由裁量权；但是在法国、德国，滥用职权则是指行政主体行使权力违反法律的目的。 行政职权指行政主体依法享有的对某个领域或者某个方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力，是法律赋予行政主体的权力。依据法律约束程度，行政职权可以划分为羁束性行政职权与自由裁量性行政职权两部分。行政主体滥用职权就是滥用自由裁量权和羁束裁量权。滥用主要是指不合理利用，没有限度地使用自身的权力。行政管理职权的滥用，就是指行政主体运用或行使职权时缺乏限制，过度使用而超过了某种限度，这个限度是指行政职权存在和运行的法定界限。所以说行政滥用职权实际上就是一种违法行使权力的行为。① 构成滥用职权的具体行政行为，须具备以下三个要件：一是具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限。“未超出法定权限”是滥用职权与超越职权的主要区别之一。二是具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则。这是构成滥用职权的实质要件之一。三是具体行政行为必须是不合理的。行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，行使行政职权的行为，所作出的具体行政行为必须是客观的、公正的、合情合理和适当的，倘若不合理地行使自由裁量权，即构成滥用职权。 行政滥用职权的原因。行政主体滥用职权产生的原因有很多，归纳起来，主要体现在以下几个方面：首先是法律不健全。我国的立法史相对较短，一些领域中的立法还是空白，法律体系还不够健全和完善；另一方面，从尊重法律威严、方便执法的角度出发，尽量限制职权的滥用，国家的法律法规应当尽可能削弱自由裁量权。目前我国的《刑法》、《民法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等具有行政执法内容的法律法规，其中的条款内容对处罚标准的规定，大部分都自由裁量空间较大。② 其次是行政执法人员的法律素质匮乏。随着法律法规的不断完善，一些行政执法人员没能跟上脚步，对相关法律和法规的内容不完全掌握，导致职权的滥用。另外，执法人员的特权意识、盲目自大的思想倾向，表现为法律意识淡薄、没有敬畏心理，不能做到依法管理。 最后是缺少执法监督。权力缺乏约束，就可能出现滥用。特别是我国行政执法部门行政调查权、处罚权不分开执行，导致行政管理自由裁量权过宽，一部分执法人员的行为没有约束力，滥用职权以罚代刑、以权谋私等行为屡见不鲜。加之一些行政执法部门工作不透明，政务不公开，执法缺乏监督，更是造成滥用职权、以权谋私的直接诱因。 行政管理滥用职权的表现。目前，一部分行政机关及其工作人员，滥用职权，以权谋私的行为，使行政管理工作有失公允，具体表现形式有以下几种： 第一，对法律条款的解释不明晰。擅自根据自己的理解解释弹性法律用语。对于法律条款的解释不一致，主要是指行政主体对不确定法律概念的解释，和该项法律的立法初衷不一致，其解释和执行不符合社会公认的基本准则。比如对某一项条款前后不一致的解释、对某一项条款无根据地扩大或缩小解释、违背相关政策及文件对法律条款解释等。 第二，失去法律的平衡原则。每一项立法的目的，都是要维护社会的公平，通过立法规定维护各方利益，保持自由裁量过程中各方利益、价值的平衡，越权就会使行政行为显失公正。 第三，行政管理的不正当迟延或不作为。法律对行政行为没有明确规定期限或者规定了一定的行为幅度，这个空隙就给行政主体带来一定的自由裁量权。行政主体在这个自由裁量范围内，发生的不正当迟延或不作为的情况，应该属于滥用职权的行为。 第四，执法行为具有不正当的目的。行政主体从不正当的动机和目的出发，比如，一些执法部门主观上为了部门或者一己之利，或者是出于工作疏忽、过于自信造成了实际工作中背离法定目的和利益的行为结果。 滥用职权的危害 有损党和政府的形象，干扰社会秩序的稳定。行政滥用职权的行为，是严重践踏社会主义法制原则的行为，影响党和政府的形象，容易引发社会不稳定因素，造成人民群众不信任政府、不信任行政机关及其工作人员，对其行政执法行为不支持不理解，导致干群关系紧张，形成恶性循环。某些行政机关或其工作人员在行政滥用职权的同时，损公肥私，以公谋私，为了局部的或个人的利益，不惜牺牲国家的、集体的重大利益。行政滥用职权行为损害了政府形象，削弱了党和政府在社会大众心目中的威信，侵害了国家和集体的利益。阻碍了依法行政的实施，阻碍了法制社会的建立，侵害了广大人民群众的利益，使一些执法干部腐败心理严重，甚至违法。③ 导致公众法律意识淡漠。执法的滥用职权，其影响是深重的，导致社会风气、道德水准的下降。政府滥用行政职权，任意妄为，完全不考虑百姓的利益和感受，不依法行政，有法不依，执法不严，势必影响人民群众的法律观念，让人们对法律的尊严产生怀疑。民众的法律意识淡漠，必然会导致社会风气不良，人们的道德水准下降。 滥用职权是腐败的温床。行政管理不公允，在很大程度上助长特权思想,是滋生腐败等不良社会现象的温床。一些立场不坚定，禁不住利益驱动的干部就会腐败。行政职权的滥用，必然导致政令不通，影响党的政策的发挥，制约地区的经济发展，增加和激化社会矛盾，危害社会稳定以及发展进步。同时，行政职权的滥用更是为一些不法分子提供了权钱交易、权色交易的方便途径，实现个人利益最大化，从而影响了国家和集体的利益。 预防行政管理滥用职权的措施 充分认识到行政滥用职权的危害，有助于防范和约束行政管理不端行为，通过一系列法律法规及监督机制防止滥用职权的行为发生。 一、行政主体实施管理行为要有正确的目的。实行社会管理的过程，就是行政执法机关实施行政法律规范的过程，在日常的生活和工作中贯彻各种法律和法规，不能超越限度。预防滥用职权也是实现国家行政管理职能的方式，选择对国家和行政相对人最有利的公共管理方式，从而实现社会公众意志。 二、坚持罚责一致的原则制裁违法。对行政违法行为的处罚要秉承罚责一致的原则，根据违法行为的社会危害程度准确定性，合理裁量处罚幅度。轻重适度，综合考虑违法性质和情节，宽严适度，维护法律的严肃性。 三、行政行为要体现社会公正。行政行为必须公正，保证行政执法透明与公开，严格执行法律的规定，充分保障行政相对人的合法权利，照顾到弱者，在法定时限内完成行政行为，不得延迟，执法中体现法律的公平和公正，告之补救的权利以及获得补救的途径与方法。 四、行政行为具有合理性。行政管理要考虑社会生活的各个层次，更加理性地认识行政行为的后果，在遵守法律的前提下，要符合自然规律，与中央政府的相关政策相一致。 五、行政行为应符合道德规范。对于违规行为，应以教育为目的，以处罚为手段，通过处罚给公民以警示，教育违法者以此为戒，使公民树立自觉守法的意识，构建和谐、公正的社会生活秩序。行政机关的管理行为，必须以法律为准绳，严格执行法律法规，不打折扣，执行中应体现行政法的基本价值取向，力图符合社会道德规范和遵守社会公德。（作者单位：海南大学政治与公共管理学院） 注释 ①王连昌：《行政法学》，北京：中国政法大学出版社，1997年。 ②罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1996年。 ③应松年：《行政法学新论》，北京：中国方正出版社，1998年。