[摘要]我国在大部分行政管理领域都建立了行政补偿制度，但受种种因素的影响，行政补偿制度存在许多缺陷，最重要的是补偿的具体行政程序和救济程序不健全。本文介绍了我国行政补偿程序的立法现状，并对完善行政补偿程序提出一些看法。
[关键词]行政补偿；行政程序；救济程序；完善
当国家基于公共利益之目的，以国家强制力为后盾，从公民、法人或其他组织处无偿取得财产权时，国家有必要对遭受损失的相对人给予行政补偿，从而重新建立行政权力与公民权利之间的平衡。随着社会主义市场经济、民主政治的发展。我国的行政补偿立法步伐加快，经过十多年的时间，我国在大部分行政管理领域都建立了行政补偿制度。但由于指导思想上重视不够、传统观念根深蒂固、相关理论研究相对比较落后、立法技术明显滞后和国家财力有限等因素，致使我国行政补偿制度着实存在不少的缺陷，其中很重要的―个方面就是补偿的具体行政程序和救济程序不健全。
一、关于行政补偿程序的界定
(一)行政补偿及其程序的意义
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿，作为一种权利保障和利益平衡机制，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要的作用和意义。
行政补偿程序，是指行政补偿的实现步骤、方式、顺序、手续和时限的总和。我们必须承认行政补偿既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定。程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。完整、科学的行政补偿程序作为一种制约机制，能够保障行政补偿依法、合理地进行，从而保证行政补偿立法得以充分、完整的实施。完善行政补偿程序的法律意义还在于保护权益受害人运用程序权利对抗公权力主体和补偿义务机关违法或者滥用权力，减少公权力主体出现违法和不公正补偿的机率。
(二)对于行政补偿程序的界定
关于行政补偿程序，目前理论界形成了两个主要观点。第一种观点是把行政补偿程序设定为主动补偿程序和应申请补偿程序，第二种观点是把行政补偿程序设定为行政程序和救济程序。参考其它国家的立法实践，国家损害补偿的处理程序通常首先经过申请、调查、协商、作出决定等几个步骤组成的诉前处理程序，这种处理程序通常是由行政主体主持的行政程序。通过诉前处理程序，公权力主体如满足了相对人的请求，相对人取得了所要求的补偿，补偿处理程序即告终结。补偿义务主体如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额或补尝方式达成协议，或相对人不服补偿义务机关单方面作出的裁决、决定，即开始司法诉讼程序，所以对于相对^请求国家补偿，各国法律通常都规定了两种程序，即补偿义务机关的补偿程序(通常称之为行政程序)和司法诉讼程序(可以称之为救济程序)。笔者赞同第二种观点，即我们所说的行政补偿程序包括了行政补偿的行政程序及其救济程序。
二、我国行政补偿程序的立法现状
从现行的法律法规看，涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面：一是土地征用及土地收回的补偿；二是公用征收的补偿；三是公用征调的补偿；四是行政活动调整的补偿；五是因公益遭受特别牺牲的补偿；六是因保护国家或公共财产所致损失的补偿。这些规定在各个执法领域中对合法行政行为造成的损害救济起积极作用，一定程度上保护了相对人的合法权益。
但遗憾的是，中国的法制传统长期“重实体。轻程序”，我国至今尚未有一部对行政补偿制度作出专门规定的法律。绝大部分涉及行政补偿的法律对补偿程序要么未作规定，要么规定极为简陋，缺少操作性，详致补偿程序的规定很少见。而我国统一的《行政程序法》的制定尚在讨论中，从而引发不少问题，使程序违法出现的可能性和机率进一步增大。
(一)关于行政补偿的行政程序
我国以单行法律法规确立损失补偿的不少，但在这些法律法规中设定损失补偿程序的却不多。从立法实践看，对于行政补偿的具体行政程序的规定主要有如下情况：第一，规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定：“依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”第二，规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定：“因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的，可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。”第三，极少数法律法规规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例(1998)》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”
(二)关于行政补偿的救济程序
对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼本应都是重要的救济渠道，但我国现行的行政补偿法律法规极其缺少救济程序设置。目前，行政补偿纠纷已屡见不鲜，且有不断增长的趋势。但这些纠纷应否经过复议程序，如经过复议程序对复议结果不服，又能否诉诸法院或者因行政补偿引起的纠纷能否直接向法院起诉等问题，绝大多涉及行政补偿的法律法规都没有明确的法律规定。只有极少数对此做了比较详细的规定。比如，《土地管理法实施条例(1998)》第二十五条规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。
我国作为严格成文法国家，在行政机关对法院的人事和财政方面都存在强有力制约的国情下，一般行政诉讼开展的难度都比较大，则法无明文规定的行政补偿诉讼开展难度更是可想而知。法院在公权力机关或明或暗的干预下，一般都尽量不予受理。我国大量的行政补偿纠纷，比如拆迁补偿纠纷、水利工程建设区域的移民补偿纠纷等，有些地方的法院要么直接或者变相的不予受理。要么立足于做行政机关和当事人的工作，尽量 让双方诉讼外解决。
三、亟需完善行政补偿的行政程序和救济程序
要想从根本上健全行政补偿制度、完善行政补偿程序，关键是要转变指导思想和观念。具体来说，就是实现立法、执法指导思想从管理本位向权利本位的转变，并贯彻到程序规范的制定中去。我国目前正在讨论制定《行政程序法》，补偿行为的作出必须遵守《行政程序法》的基本规定和要求，将来在制定《国家补偿法》时，也可以对国家补偿程序进行有针对性的详细规定，以强化对违法或显失公正等补偿行为的救济，加大对受害人的保护力度。
(一)完善补偿的行政程序的建议
从实践看，完善行政补偿的行政程序和救济程序已迫在眉睫。应确立我国行政补偿的基本程序，所有涉及到行政补偿的法律法规必须同时规范国家行政权的活动方式和步骤。这样，一方面可确保国家行政权的运作不背离法律宗旨，另一方面能为行政相对人寻求法律救济时提供具体的范围和理由。行政补偿的行政程序可以分为行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下基本步骤：征收前对征收事项的合法性和公益性进行调查并拟定征收方案，必要时举行听证会；发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议。应申请的行政补偿则应遵守如下程序：行政相对人提出补偿申请；行政主体依法审查；就补偿具体事项双方协商；达成协议。在这两种行政程序中行政主体与行政相对人尽量协商达成补偿协议，当然法律可规定，若无法达成补偿协议，先由上一级行政机关或法定主管机关进行调解；调解不成的，则由行政机关依法作出裁决。
(二)完善补偿的救济程序的建议
在前面提到的两种行政程序中，行政主体与行政相对人尽量协商达成补偿协议。当然法律可规定，若无法达成补偿协议，先由上一级行政机关或法定主管机关进行调解；调解不成的，则有行政机关依法作出裁决。
行政复议和行政诉讼是相当重要的权利救济程序。对于在“征收前对征收事项的合法性和公益性进行调查并拟定征收方案”时产生的争议，除非在行政征收具有高度紧迫性和及时性的情况下，才可排除行政相对人的行政诉讼权。对于行政补偿金额等产生的纠纷应一律遵循“司法终局”的原则，应积极保障行政相对人的行政诉讼权益。司法是社会公正的最后一道防线，司法救济以个案审理的方式，解决行政机关与所有者在征用及其补偿问题上的争议。
程序正义是保障实体正义、实现法治的不可或缺的组成部分，程序具有独立的价值。完善我国行政补偿制度的可行方案之一，就可以从补偿程序人手，通过对实现行政补偿程序手段和救济途径的规定，推动行政补偿的规范化、制度化建设，促进行政补偿的公正和合理。
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