【摘 要】城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，是与我国改革开放同步进行的，是一个国计民生的重大经济问题和社会问题，解决群众住房问题关系到整个经济社会的跨越式发展和长治久安。回顾乌鲁木齐市这一改革历程，我们取得了一定的成绩，积累了丰富的经验，但仍存在着一些矛盾和问题。本文以住房改革为切入点，综合运用经济学、管理学的相关知识，通过回顾我国住房制度改革的变迁，简要介绍了全国城镇住房保障政策的现状，并且针对乌鲁木齐市住房制度改革的实施效果进行了比较分析，进一步阐述了乌鲁木齐市住房制度改革面临的机遇和挑战。
【关键词】住房政策；改革；根源；进程
一、全国城镇住房制度改革的进程及相关政策
我国的住房制度改革起始于1980年邓小平关于住房问题的讲话，当时谈到住宅问题，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。此后，房改大致经历了试点售房（1979～1985年）、提租补贴（1986～1990年）和以售代租（1991～1993年）等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立（1994－1997年）阶段。期间，1994年7月国务院发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）开启了中国城镇住房制度正式改革之路； 1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号文）对全国房改则具有里程碑的意义；2003年8月12日国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）进一步促进了全国房地产市场更好、更快地发展。
二、乌鲁木齐市住房制度改革的进程
根据国务院住房制度改革的大政方针，乌鲁木齐市的住房制度改革也在分阶段逐步推进，主要经历了探索、推进、高潮、货币补贴四个阶段。
（一）探索阶段
1992年之前，乌鲁木齐市的房改工作基本处于探索阶段。作为新疆维吾尔自治区的首府，乌鲁木齐市在房改政策的普及实施方面一直走在全疆各地、州、市的前列，但落后于内地其他省份尤其是房改政策试点地区。自80年代初期邓小平同志提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，城镇住房制度改革逐步在各地展开。国务院在城镇住房制度改革方面依次推出了宣传、引导、局部试点试行等相关政策，旨在将改革之前我国实行的“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度过渡到公有住房优惠出售的分配体系。但由于长期以来形成的住房习惯，市民对住公房提租以及购买公房居住的改革模式难以认同，这一阶段乌鲁木齐市的住房制度改革进展缓慢。
（二）推进阶段
1992年10月，根据《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发〔１９８８〕１１号）和《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》（国办发〔１９８８〕１３号）等文件及自治区第二次房改会议精神，乌鲁木齐市制定并出台了《乌鲁木齐市住房制度改革实施方案》。11月，又根据此《方案》制定并印发了《（乌鲁木齐市住房制度改革实施方案）细则》，1993年底，乌鲁木齐市房改办根据《细则》完成了全市第一批公有住房出售工作，出售的产权比列为52.24%，后政策性调整为67%。第一批公有住房的出售拉开了乌鲁木齐市优惠售房的序幕。自此，乌鲁木齐市的住房制度改革进入了实际推进阶段。1994年，根据内地部分省份的住房制度改革经验，乌鲁木齐市对《（乌鲁木齐市住房制度改革实施方案）细则》进行了修改，同时建立了住房公积金制度以增强职工的购房能力。1995年起乌鲁木齐市房改办根据逐年调整的《细则》逐批推进公有住房出售工作，住房公积金贷款业务也逐步推进。
（三）高潮阶段
1996年3月，根据1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）及《自治区深化城镇住房制度改革实施办法》（〔1995〕23号）的文件精神，乌鲁木齐市制定《乌鲁木齐市深化住房制度改革实施方案》并印发了《（乌鲁木齐市深化住房制度改革实施方案）细则》。1996—1997两年优惠售房业务逐渐深入。1998年，国务院《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）下发，由于通知明确规定要停止住房实物分配，实行住房分配货币化，又因当时乌鲁木齐市房地产市场已具规模，房地产市场价格与优惠售房的成本价形成鲜明对比，市民踊跃购买单位公房，以期赶上房改末班车，至此，乌鲁木齐市的房改售房业务达到高潮。自治区属、乌鲁木齐市属各行政事业单位纷纷申请对存量公房进行优惠出售，同时还申请立项新建职工住宅楼以解决所属职工的住房困难。为此，新疆维吾尔自治区、乌鲁木齐市两级政府将优惠售房政策给予顺延。
（四）货币补贴阶段
2004年3月，根据国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）和自治区《关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》（新政发〔1999〕39号）的文件精神，乌鲁木齐市住房制度改革领导小组制定并印发了《乌鲁木齐市机关事业单位住房补贴试行办法》，自此，乌鲁木齐市住房改革由实物分配进入了货币补贴阶段，但货币补贴中的基准补贴额为370元/平方米，远低于房地产市场价。后经反复调研论证，2005年，乌鲁木齐市将基准补贴额调整为480元/平方米。之后逐年逐批推进住房货币补贴试行工作。2008年起，因相关政策的调整，乌鲁木齐市住房货币补贴试行工作滞缓。
三、乌鲁木齐市住房制度改革实施过程中的问题
乌鲁木齐市近30年的住房制度改革，深入贯彻落实了中央关于城镇住房制度改革的相关政策，城镇居民住房紧张状况有了大幅度改善，居民的居住水平明显提高。但乌鲁木齐市的住房制度改革仍存在一定的问题和不足。 （一）住房制度改革惠及对象不全面
乌鲁木齐市30多年的住房制度改革面对的群体主要是行政事业单位及部分企业等有单位可依托的职工，城镇居民中的其他群体惠及较少，大量弱势群体的住房成为一个悬而未决的问题，这也是全疆乃至全国各省市普遍存在的问题。2009年，乌鲁木齐市委、市政府设立了住房保障相关机构，并在之后的几年中大力推行保障房，但由于受到建设周期等因素的限制，问题的解决一定程度上滞后于问题的发展，住房制度改革引起的住房分配体制转换造成不同社会群体利益的极大失衡。
（二）住房公积金使用效率低、住房货币补贴不到位
住房公积金制度与住房补贴制度是增强职工住房消费能力，实现住房分配货币化的两项基本制度，其目的是从根本上改变住房实物分配的格局，通过长期性支付能力的积累和政策性住房金融的支持，使住房消费变成一种个人选择性的自主行为。这两项基本制度的实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分，通过不同的政策渠道还原给职工个人。乌鲁木齐市住房公积金制度自1995年1月起开始执行，缴存比例不一，财政拨款的行政事业单位缴存比例是单位和职工各5%。实施伊始，由于基数小，许多职工几年内月公积金缴交额还不到100元，住房公积金对职工购房支持甚微，其最大的作用是职工可以据此申请公积金贷款，但贷款额度也因缴存余额的多少受限。而且最初几年，公积金贷款审批程序繁冗，住房公积金的使用效率很低。后来公积金缴存比例和基数调整后，住房公积金的使用效率才逐渐提高。
2004年3月，乌鲁木齐市停止实物分房实施住房货币补贴的房改制度。职工住房补贴建立的依据是：房价收入比（即本地区一套建筑面积为６０平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在４倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。但因财力的限制，乌鲁木齐市出台的住房补贴标准远低于日益飞涨的市场房价。同样由于财力限制，住房补贴实际申报时是按轮候制进行，住房货币补贴很不到位，完全到位遥遥无期。因此，面对日益飙升的市场房价，住房公积金和住房补贴在职工购房时没有体现出预期的效用。
（三）经济适用房制度定位模糊
经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有社会保障性质的面向中低收入住房困难家庭的政策性商品住房。它以解决居民住房困难为宗旨，实行政府扶持、保本微利、个人负担和经济性、解困性的原则。经济适用住房建设和供应的主要作用在于缓解住房供求矛盾、平抑市场房价、解决城镇中低收入家庭的住房困难。经济适用房包含了大量的政府补贴，面向中低收入群体出售，带有明显的收入转移因素。从理论上看，有助于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。但实际上并未达到预期的效果。1998年，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕3号）文件精神，乌鲁木齐市推出“安居工程”以解决城镇住房困难居民的住房问题，此“安居工程”实质上即为经济适用房，“安居工程”推行之初曾引起一定的反响，但因限购条件及审批程序的制约，影响了部分市民购房的积极性，“安居工程”因此未能深远发展。与此同时，由房地产开发商开发的经济适用房虽价格高于“安居工程”，但因无申购条件的限制，房价也比商品房低而吸引了大批市民而得到蓬勃发展。房地产开发商开发的经济适用房与商品房仅在价格上不同之外并无实质性区别，真正的经济适用房政策——“安居工程”并未满足乌鲁木齐市普通中低收入者的住房需求。
四、结束语
住房问题是关系民生的大问题，几年来，持续飙升的房价因超过百姓承受能力而招致广泛意见。中央政府连年出台一系列调控措施，但房地产市场调控并未达到群众满意的效果，下一步该如何着力？我们需要深刻反思历史，密切关注现状，积极筹划未来。政府还需继续完善和落实房地产调控政策，与此同时要注重长远的制度建设，做到标本兼治，为更好的调控创造条件。