摘 要：由于欧盟未能在以信息化为代表的第三次产业革命中抓住机会，导致科技创新能力大大落后于美日等国，经济增长也因此长期落后于美国。对此虽然欧盟和成员国都已有所认识，也在2000年的里斯本战略进程中提出将欧盟研发总经费占国内生产总值的比例提高到3%以及建立“欧洲研究区”和将欧盟建设成为“世界上最具有活力和最具有国际竞争力的知识经济体”等宏伟战略目标。但在十年后人们发现，里斯本既定的多项战略目标远未实现。随着欧洲一体化进程的深入以及欧盟2020战略的出台，欧盟的科技政策也面临着新的挑战和调整的需要。未来的欧盟科技政策能否协助欧盟实现“智能、包容和可持续发展”的增长模式还取决于多方面的因素。
关键词：2020战略；科技政策；欧盟
中图分类号：F74 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）04-0198-03
一、欧盟科技政策的历史背景
欧洲联盟①的科技政策由来已久，它是欧洲一体化进程中较早开展合作的政策领域，可以追溯到20世纪50年代初以科研合作为目标，促进相关产业发展的欧洲煤钢共同体（ECSC，1952）、欧洲核子研究中心和欧洲原子能共同体，为欧洲战后的科技发展走向合作协调指明了方向。进入20世纪80年代以后，随着“单一市场”的理念逐渐为欧洲人所重视，研发活动领域的共同政策开始正式形成。1986年通过的《欧洲单一法令》 和1984年开始制定的多年度框架方案标志着从此开始了以市场为导向，在欧洲共同体层面上协调的共同科技政策。
如果说欧洲的科技创新能力在战后与美国拉开了距离，从20世纪90年代开始的以网络经济为标志的新经济则让欧洲科学帝国的弱点暴露得真真切切。1999年，时任欧盟委员会科技委员的比利时人菲利普·比斯坎经过调研后发现了问题的关键：欧盟在科研方面的所有行动都局限于“研究与发展框架方案”的管理。以2003—2006年的第六框架方案为例，虽然每年投入4亿欧元，是除了农业和结构基金以外的欧盟第三大预算，但也仅占欧洲民用研究公共开支总额的5.4% ，其余仍然由各国政府负责安排。另外，欧盟研发投入严重落后：美国、日本和欧盟15国1999年研发的投入占GDP的比重分别为2.74%、3.1%和1.81%，每千名劳动人口中研究人员占比分别为6.7%、和6%和2.5%。此外欧盟的科技政策还存在着缺乏整体战略考虑，横向协调薄弱，项目数量过多，重点不突出以及申请项目手续烦琐等弊病。
在2000年3月的里斯本首脑会议上，欧盟和成员国共同制定了里斯本战略，提出要在2010年以前将欧盟建设成为世界上最具竞争力和活力的知识经济，在建立可持续经济增长的同时创造出更多更好的工作机会。根据比斯坎建议提出的“欧洲研究区”是一项集中欧洲联盟科研资源的科研方案系统，它的主要目标在于增加科研人力资源的流动性，深化多国科研项目的合作。同时效仿美日模式，通过联合各方力量，鼓励一种更加包容的工作方式，增强欧洲研究机构的竞争力。2007年2月欧洲研究理事会正式启动，它的任务是帮助欧洲的研究人员在所有领域自由开展研究，同时简化资助项目的程序。特别是那些没有经济目的但又对科技发展方向至关重要的基础研究，以此改进科研框架计划只注重支持工业政策的缺陷。在2010年3月通过的2020战略中，欧盟对社会经济发展战略目标作了相应调整，将未来经济发展重点集中在三个方面：即发展以知识和创新为主的智能经济；通过提高能源使用效率增强竞争力，实现可持续发展；提高就业水平，加强社会凝聚力 。所有核心指标和行动计划都强调了“促进实现智能、包容和可持续发展”的增长模式，根据近年来欧盟各国的共识，这一模式最终能否取得事半功倍的成效最关键之处还在于科技的创新。
二、欧盟科技政策评析
1.科技政策与产业政策的关系。从狭义上来说，科技政策是指一个国家或地区为实现一定历史时期的科技任务而规定的基本行动准则，发展科技事业的最终目的还是推动生产力的进步，增加产出和提高人们的生活质量。欧盟作为经济一体化发展程度最高的国家联合体，为了增强产业竞争力，提高科技发展对经济增长的贡献率，必然要根据其成员国的经济、科技发展水平制定出协调甚至统一的科技研发政策。
欧洲学者雅克·佩克曼斯认为，欧盟的产业政策是“关于刺激供给的政策……它包括政府的所有干预……”换句话说，欧盟的产业政策是一种供给指向型经济政策，强调通过政策的手段来优化资源配置和提高生产效率。而科技创新的目的正是在于促进科研产出和科研成果在产业发展中的运用，以直接或间接的方式提高劳动生产率，从而达到加快经济增长和改善生活条件的最终目的。从这个角度上可以说科技政策实际上是产业政策的一个重要组成部分，或者说是实现产业政策的一个直接重要手段。战后以来对世界各国经济增长的实证研究表明（Robert.Solow，1965），技术进步可以保证人均产出的持续增长，在达到稳态之前，增长的源泉主要来自于资本和劳动这些物质生产要素，一旦经济发展处于稳定状态，人均产出的增长率就只取决于技术进步的速率。根据索洛模型，只有技术进步才能解释持续增长和生活水平的提高。欧盟国家在战后凭借法德两国代表的经济高速发展曾经将美国远远甩在了后面，劳动生产率在20世纪60年代曾经领先高达40%，但在20世纪90年代后期却被美国反超，达到2005年12%的差距 。从欧盟科技政策开始正式形成的大环境来看，20世纪80年代正是欧洲一体化进程进入统一大市场的重要历史时期。《阿姆斯特丹条约》用了整个章节对研发与技术政策进行规制，强调研发与技术政策是欧盟国家经济良好运行的关键要素，同时也是其他政策如保护消费者政策和环境保护政策的关键支持。因为研发的进步不仅代表着国家科学发展的水平，而且对经济增长和创造就业也有实际推动。同时新技术还可以帮助欧盟国家面对社会领域如贫穷、健康和环境等方面的挑战。
2.市场一体化下的理论背景。随着统一内部大市场概念的提出和付诸实践，欧洲层面的科技政策逐渐得到重视。欧洲共同体在统一建设过程中制定的市场主导原则一直强调竞争的重要性，因此在制定共同政策过程中也一直尽量避免采用直接干预的手段制定政策工具。欧洲联盟建立以来的官方法律文件，包括所有的欧盟工业政策通报和《马斯特里赫特》条约都强调了市场导向原则和反对干预主义的基本理念。从科技政策的内容来看，也一直恪守了这一原则，即通过保证单一市场的建立和良好运行来促进私人创新。欧共体在科技政策的制定过程中还考虑到了统一大市场中几个相互制衡的博弈因素：首先，从需求方的角度考虑，由于科技成果存在着巨大的社会需求，如果科技研发的成果能够为欧盟范围内的个人和企业带来相应的福利，就能产生增进共同体的集体利益的积极效应。科学知识作为公共产品具有很强烈的扩散效果，具有企业间和国家间的正的外部性，可以使共同政策达到一加一大于二的效果。按照内生增长理论的模型，如果将知识视为一种资本，即使不存在外生技术进步的假设，也可以保证资本收益不会递减，因为知识不太可能会出现边际收益递减的情况。其次，从供给方的角度来看，由于作为公共产品的科学知识具有非排他性的特征，如果任由市场自行调节，就可能会因为“搭便车”现象（包括欧盟内部和外部的国家）严重抑制知识的供给和原创性研究的投资。如果不对知识和技术市场加以干预，尤其是影响一个国家或地区长期科学竞争能力的基础研究，最终甚至会出现市场不能正常运行的“失灵”情况。因此制定正确的选择性激励机制以获得研发最佳产出的框架就显得非常重要。欧盟科技政策要努力的方向不是弱化共同政策，而是要解决好如何发挥共同政策的激励机制作用的问题。最后，从保证市场经济效率的角度看，似乎应该尽量减少欧盟层面的投入和干预，让私人和企业更好地在竞争原则的指导下充分发挥创新能力。但随着科技水平的发展，许多低回报的基础研究、跨学科的研究都需要政府投入的不断增加，而有些科技发展水平和融资能力较弱的成员国难以保证在资金投入上与先进国家保持同一步调，导致共同体内部产生了科技水平乃至产业发展水平差距拉大的风险。而创新技术的专利如果在欧盟层面上发挥作用就能够产生比成员国更大的溢出效应。另外，企业层面的成本问题可以上升到成员国层面解决，成员国层面的研发成本也可以在欧盟层面上更容易得到解决。
三、欧盟科研政策现存的问题与发展方向
1.加大对科研的投入。欧盟2010年科技与创新报告 指出，欧盟从里斯本战略实施以来近十年间，几项重要目标指标均未实现：（1）欧盟27国研发支出占国内生产总值比重2008年仅为1.85%，远低于里斯本战略提出的3%目标。（2）里斯本战略制定的第二大目标，即企业投入的研发经费占比要达到2/3，也同样未能完成。由于金融危机以来发达经济体普遍出现增长放缓的情况，加上主权债务危机的影响，欧盟各国财政支出、尤其是公共财政支出，都面临着大幅度紧缩的压力。如何应对这一局面，保持甚至加大科研投入对于欧盟和各成员国都是政治意愿的一次重大考验。从已公布的2011年研发经费预算将达64亿欧元的创纪录规模来看，欧盟至少已经在加大投入方面下了很大的决心。
2.加强国际合作，解决重大问题。欧盟的科研计划一直倡导开放的原则，这不仅体现在欧共体成员国范围内的开放合作，也包括非欧盟的欧洲国家，甚至欧洲范围之外的其他国家。从早期成立的科技合作委员会（COST，1970）、欧洲科学基金会（ESF，1974）到尤里卡计划（EUREKA，1985），都有来自欧盟以外的国家参与科研项目的影子。从20世纪90年代中期后的第四个框架方案以来，欧盟将与中东欧国家和发展中国家的科技合作的比例提高到总预算的80%以上。在后续的几个框架方案中，欧盟一直都保留并增加了向世界开放的国际合作计划预算，并有逐年加大的趋势。
3.加强成员国政策的协调。从20世纪80年代开始制定共同体层面的科研政策以来，欧盟一直强调政策制定过程中的协调，一是整体科研发展政策与其他相关统一政策的横向协调，二是整体研发政策与各成员国国家科研政策之间的协调。通过政策协调，各成员国分享到国家科研政策的信息和统一的科研活动统计数据，如定期发布的《欧洲科学技术指标报告》、《欧洲创新记分牌年度报告》等。为加强科研政策协调，欧盟还创建了联合研究中心下属的“欧洲科学技术瞭望网”和“欧洲技术评价网”，达到整合战略研究成果和科研发展趋势，为制定科学的研发政策提供依据。除了政策层面上的协调，欧盟在研发活动上也开展了积极有效的协调工作。
4.强调创新能力和科技成果转化能力。欧洲的科研水平落后主要表现在两个方面：一是创新能力不足，根据2011年2月11日公布的创新联盟记分牌（Innovation Union Scoreboard，简称IUS），欧盟创新虽取得持续进步，但目前来看仍然落后于日本和美国。二是欧洲科技水平与美国真正的差距还是表现在科学成果的转换能力方面。从统计数字来看，欧洲在专业刊物上发表文章的数量上排名世界第一（2005年欧盟27国和美国的科研发表产出数量占全球比例分别为38%和33%）。然而比较双方科研论文的引用影响因子却可以发现，在几乎所有科学领域美国的影响因子都要远远超过欧盟27国。
四、结论
总体而言，欧盟的科技政策经历了从部门到整体，从大的经济政策到独立的发挥横向作用的政策，从直接进行创新活动到促进创新活动，从促进经济增长到保持经济、社会和生态协调发展，实际上也体现了欧洲一体化过程中的政策发展特点，即渐进主义和联邦主义的实用性和开放式协调。与其他政策工具一样，欧盟科技政策的最终目标也是要在坚持竞争前提下建立一个统一的研发市场。在这个大市场内，也就是在欧盟各成员国之间，知识和人才可以毫无限制、毫无障碍地自由流动，各国的政策，包括研究政策都是相互协调连贯的，相互依存和相互补充的，这样才能最大限度地动员和利用欧盟国家的科技能力和资源，从而满足可持续性知识经济发展的需要。伴随着科学的发展，科学研究工作出现了复杂化和跨学科、科研投入大的特点，任何科研团队或公司企业都无法单独应对未来的科技研发挑战，任何一个欧盟成员国也无法在众多科研领域里单独承担起领导的重任。因此组织多层次的合作以及在成员国和欧盟层面科技政策的协调，增强科研团队的网络合作以及促进人员和创意的流动性都是在全球化背景下对现代研发活动所提出的要求。如果离开了欧盟层面上的协调行动，则目前成员国各自为政的分散科技政策就无法形成一个合力，也就还将继续落后于美日等国，最终还是无法实现欧盟在里斯本战略和2020战略中反复提到的创新和富有竞争力的知识经济社会。
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