摘 要：我国村镇银行发展速度缓慢，缘由众多，但管理部门严格限定主发起人资格无疑是其中比较重要的因素。政府限定主发起人资格，要求政府必须清楚各个经济主体潜在收益与机会成本的大小，才可能有效地指定主发起人。而机会成本高度主观性的特质会降低政府的判断精度，因此一个更优的选择是进一步放宽对村镇银行主发起人资格的限定，允许民营资本和自然人进入这一领域，用更多经济主体的自愿选择替换政府的集中决策，同时通过政策规制尽力弥补自愿选择促生的各种市场失灵，以促进包括村镇银行在内的新型农村金融组织的发展。
关键词：村镇银行；主发起人资格；机会成本；地区性民营资本
在国际经济金融环境持续恶化、国内通胀持续和紧缩性货币政策的背景下，原本就面临严重信贷配给的中小企业和贫困农民从正规金融市场融资越发困难。在为这部分群体提供信贷时，传统商业银行机构的乏力进一步暴露，而被寄予厚望的新型农村金融机构村镇银行发展缓慢、供给不足。中小企业和贫困农民被迫更多地依赖非正规金融渠道，使得信贷成本、信贷风险急剧上升，这些现象与我国金融市场的进入壁垒、利率管制以及政府主导型发展模式等诸多因素有关[1]。
新型农村金融机构村镇银行发展缓慢，且出现了主旨变相的特征，导致相关金融法规遭受了批评，尤以坚持银行机构为主发起人制度为甚。本文以决策个体面临知识不足为分析起点，分析新型农村金融机构机会成本的主观性和类型，进而阐释现行主发起人制度安排的效率特质。我们发现如果考虑知识、信息不足的约束，那么政府部门指定银行机构承担村镇银行主发起人，排除其它机构、特别是排除民间资本的政策，就面临低效率和失败的危险。
一、村镇银行发展现状及其与机会成本的关联
（一）村镇银行发展缓慢
自2006年放宽市场准入标准开始，特别是在中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）发布《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》后，我国新型农村金融机构得到了快速发展，提高了农村金融市场的竞争强度，为缓解 “三农”问题提供了金融支持。2011年7月银监会发布的《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》创新了村镇银行的组建方式，推广批量设立村镇银行，但仍然强调村镇银行的主发起人只能是银行机构，民间资本可以作为发起人与主发起人一起组建村镇银行。
截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。在已组建机构中，有473家设在中西部省份，占比60%。已开业机构各项贷款余额1316亿元，80%以上用于“三农”和小企业，其中农户贷款余额435.5亿元，小企业贷款余额631.5亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上①。
与此同时，这些机构的发展速度和质量与《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》中规划的目标建立1027家村镇银行存在较大差距。我国新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等四种类型，其中无论是数量还是影响力都以村镇银行为主。村镇银行采用发起设立的形式组建，并要求以银行机构为主发起人。但在政府部门积极推动的条件下，逐利的银行组织似乎缺乏足够的兴趣参与这项利国利民的事业。约束条件使得逐利的银行组织由于机会成本的考虑，不太愿意把有限的资源转移到农村金融的领域来。
（二）经济主体对机会成本的计算是导致村镇银行发展缓慢的主要诱因
对欠发达地区，特别是农村地区金融市场发展滞后现象的研究和解释由来已久。一般认为金融抑制和农村产业的弱质性使得农村金融只能获得较低的资本回报率，或者说开展农村金融面临较大的机会成本，这是导致我国农村金融机构现状的主要原因。但如果决策个体的信息不充分，那么这种结论就不太可靠，只能说那些主观上认为不具备机会成本优势的银行组织会放弃开发农村金融市场。
在新古典经济学的框架下，个体可以精确计量每项投资的机会成本，做到利润最大化，因而农村金融机构的发展取决于机会成本的计算和比较。这时农村地区产业的弱质性就成为关键[2]。但我国现有的银行机构，包括政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行和农村合作金融机构。它们的一个共同特点是在相对发达地区有经营网点。因此在是否选择发起设立新型农村金融机构时，就面临农村金融和城市金融回报率的比较，需要测度机会成本的大小。如果信息充分，银行可以精确计算发起设立新型农村金融机构的机会成本，更进一步如果政府政策制定者也拥有充分的信息，政策制定者就可以有效率地选出那些存在机会成本优势的银行。
但如果政府政策制定者和银行，这两个决策主体至少有一个面临信息约束，无法精确计算机会成本，现行的由政府政策制定者指定某些银行充当新型农村金融机构的发起设立人的制度，就是低效率的，面临政府失灵的威胁。当然可以先验的假设，政府和银行都拥有足够充分的信息，因而政府有能力选到那些拥有“机会成本”优势的银行组织，从而这种政策是有效率的，但这时即使政府无作为，市场机制也可以做到与其一样好。
新型农村金融机构发展缓慢，至少可以部分说明银行机构参与农村金融的机会成本阻碍着银行机构的积极性。 在发展新型农村金融机构问题上，机会成本是关键变量，只有那些机会成本低于预期收益的经济主体才有意愿参与农村金融的发展。
本文用R代表经济主体开展村镇银行业务的预期收益，用C代表机会成本，用L代表预期利润，则可以得到L=R-C。
如果L>0，则意味着这一经济主体预期得到正的净利润，那么理性的最优选择就是积极承担主发起人任务。如果L<0，则意味着这一经济主体预期得到负的净利润，那么理性的最优选择就是不承担主发起人任务。农村金融业务趋同可能导致各经济主体的预期收益趋于一致，这样在对L正负符号的判断中，机会成本C的大小就至关重要。但机会成本的计算具有高度主观的特质，这导致经济主体认可的机会成本具有私人信息的属性，无法低成本的被他人获知。