摘要：国家和社会关系的理论认为，社会组织依附于国家获得发展。改革开放之后，虽然国家不断释放社会发展的空间，但是，国家对社会组织仍然采取分类管理的策略，使得社会组织难以获得真正的发展空间。尽管国家大力鼓励公益性社会组织的发展，但是，社会组织管理体制使得这类社会组织只能依附于政府才能获得发展。依附式发展的理论注意到了国家对待社会组织的整体战略，但是忽视了科层制的层级性。本文通过考察作为国家代理人的基层政府，发现在项目制和科层制的夹缝之中，基层政府为了推进项目制，同时完成科层制的任务，依赖社会组织的数量增长，依靠一般性社会组织衔接国家与社区来化解社会矛盾，同时依靠平台型社会组织衔接国家与社会。基层政府与社会组织形成共生式发展，展现了一种新的国家和社会关系的形式。
关键词：社会组织；政府购买服务；依附式发展；共生式发展
中图分类号：D625文献标志码：A文章编号：1007-9092（2017）05-0016-008
一、研究问题的提出
中国的国家和社会关系的理论至少经过了三个发展阶段。第一阶段，市民社会。市民社会形成于西方及东欧国家，20世纪80年代，学者们将它翻译进入中国，①
并用它来解释改革开放之后，全能主义向后全能主义演进过程中，国家的退缩和社会的成长。
第二阶段，法团主义和多元主义。法团主义考虑的是社会组织的结构化存在，多元主义考虑的是社会的异质性的存在。其中，由于法团主义更加切合中国的特点，基于这个视角的研究成果更多。但是，无论是市民社会、多元主义，还是法团主义，这些基本理论都是西方社会的舶来品，西方的国家与社会关系的理论范式暗含了自由主义的价值追求强世功：《我们究竟贡献了什么？——法律社会学研究的初步反思（自序）》，参见强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版。，并不适应于中国。一是政治实践上的差异。市民社会和法团主义来自于欧洲和美国，他们的国家政权建设使得国家之外有一个强大的社会，社会能够发挥对国家的监督作用，甚至出现弱国家，从而不得不依托法团来进行国家和社会的衔接，整合过度竞争而带来的社会分裂，扩大国家对社会的影响力。但是，中国的政治实践与之刚好相反，中国的国家政权建设使得国家强大，社会弱小。二是政治价值上的差异。市民社会显然具有明显的自由主义的价值色彩和抱负，法团主义是对多元主义存在问题的一种纠正、发展和调适，它源于多元主义，仍然展现了自由主义的价值色彩。这种政治价值与中国的价值诉求背道而驰。正因为以上两个方面，使得越来越多的中国学者开始放弃西方关于国家和社会关系的已有框架，转而从中观层面，贴近中国社会组织的实践发展，提出中国的学术概念。
第三阶段：国家和社会互动。在上述背景下，越来越多的研究者试图超越法团主义和多元主义，在微观或者中观的层面上来反思政府和社会的关系。学者们认为“传统的国家—社会二分法已经让位于对国家与社会之间关系更细致、更复杂的概念化。”杰弗里·塞勒斯：《超越韦伯式国家的国家—社会关系》，《国际社会科学杂志》，2014年第3期。国家和社会关系的理论要从两分法走向互动关系的研究，通过更多的经验研究，来展现国家和社会之间的关系到底是什么。郁建兴、关爽：《从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展》，《探索与争鸣》，2014年第2期。已有从国家和社会互动的角度对社会组织进行研究的文献，大体包括两种类型。一类学者认为中国形成并一直维持着“强国家、弱社会”的格局，中国的社会组织发展缓慢，呈现对国家的依附式发展、康晓光：《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年版。嵌入式发展、朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系：对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》，2013年第1期。形成社会组织发展的内卷化吴月：《吸纳与控制：政府购买社会服务背后的逻辑》，《学术界》，2015年第6期。。社会组织通过嵌入国家之中——包括社会组织承担国家交办的行政任务、社会组织的创办人在国家体制内部寻找支持者等方式——从而获得国家的支持，寻求一定的发展空间。张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》，2008年第2期。这些研究将社会组织看成能动的行动者，研究社会组织生存和发展的过程，形成了丰富的理论成果。但是，这类研究把国家看成一个整体，没有注意国家的层级差异性，较少关注作为制度背景的国家的历时性变迁及其对社会组织的影响。
另外一类文献从国家的角度，分析国家对社会组织的双重管理体制、分类控制的策略造成社会组织的弱小。一些学者在分析中国的国家和社会组织的关系时，认为在双重管理和分类控制的体制之下，国家对于社会组织的管理处于矛盾的态度，一方面，国家大力促进社会组织的社会服务职能，另一方面，国家限制社会组织的政策倡导和政治参与的功能，由此导致国家对社会组织的分类控制。刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011年第5期。这类研究主要是从制度的角度，分析国家对社会组织的管理制度及其变化，由此分析其给社会组织带来的影响。但是，国家不仅是制度背景，而且也是一个能动的行动者。国家的形象不仅具有横向上的覆盖性，还具有纵向上的差异性。作为行动者的国家的行为将深刻影响国家和社会的关系。
本项研究试图从国家代理人，即基层政府的角度，以社会服务项目化运作（项目制）为切入点，分析国家作为一个能动的行动者，它在项目制和科层制的双重约束下，作为国家代理人的基层政府依赖社会组织的变通行为，并分析这种行为对重构国家和社会关系的影响。
已有关于项目制的研究集中于分析項目制的过程及其意料之外的结果。在对项目制运行过程的研究中，已有研究更多地关注项目承接方的行为，而缺少对项目发包方的研究。造成这种现象的最主要原因是，在中央财政转移支付的项目中，项目发包方是中央政府，研究者较难获得中央政府的数据材料，更容易进入中间政府和基层政府进行访谈，获取后两者的一手数据。数据收集渠道限制了目前项目制对项目发包方的研究。