功能定位:人民政协程序化建设的政治保障
摘要：人民政协是最具中国特色的民主形式，推进人民政协的程序化建设是发展社会主义民主的重要一环。人民政协的发展历程表明，明晰准确的功能定位是程序化建设的重要基石。
关键词：人民政协；功能定位；程序化
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2010)03－0011－02
人民政协是中国政治生活中最具特色的机构，更是发扬社会主义民主的重要场所，推进人民政协的程序化建设是党中央对人民政协的要求，也是人民政协自身发展的需要。人民政协的发展历程表明，推进人民政协程序化建设首要的问题是必须解决人民政协的功能定位问题。功能定位是自人民政协创立以来面临的非常重要的问题。这个问题解决不好，人民政协的存在就得不到保障，更遑论程序化建设了。综观人民政协的发展历程，可以说人民政协经历了三次地位的转化。人民政协成立之初是代权力机构，1954年全国人大成立后，转换为统一战线组织，1978年后，人民政协成为中国特色政治体制的重要组成部分。
人民政协的产生自然可追溯到抗日战争胜利后，当时全国人民迫切希望建立一个独立、自由、富强和民主的新中国，国共两党经过重庆谈判，最终签署了《双十协定》，决定“召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题。”1946年1月10日，政治协商会议在重庆召开，并最终达成了多项决议。然而由于国民党坚持实行一党专制违背民主政治发展潮流和人民愿望，发动内战，使得政治协商的决议化为泡影，最终为人民所抛弃。但是这种各种政治力量协商解决关系国家前途的重大政治问题的尝试留下了不可磨灭的影响。在中国革命取得胜利已成定局的1948年，中共中央于4月30日发布《纪念五一劳动节口号》，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”这一号召得到各民主党派和民主人士的积极响应，并相继通过各种渠道到达解放区，开始筹办新政治协商会议。由此开始了通过民主协商建立新政权的进程。1949年9月，中国人民政治协商会议召开，讨论通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》等历史性文件，这次会议标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。根据《共同纲领》的规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军队、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和中央人民政府委员会。并付之以行使国家权力的职权。”这种制度上的规定使得人民政协通过的决议具有法律效力，政府机关有义务执行协商的结果。人民政协事实上行使的是全国人民代表大会的职责。
1954年9月，全国人民代表大会召开，人民政协的职能发生了转化。从代国家权力机构转化成为统一战线组织。但是，人民政协在中国政治体制中的地位没有予以明确的规定，只是在宪法中有“今后在组织和动员全国各族人民为实现过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”的表述，这实际上是对人民政协的间接承认。但是这种模糊的定位不可能消除关于人民政协要不要存在的疑问。尽管在当时的中国共产党及其最高领导人的鼎力支持下，人民政协作为人民民主统一战线被保留了下来，但实际上是一个统战性、咨议性和象征性的机构。这时，人民政协的存在和发展完全取决于执政党的态度甚至是领导人的喜恶。
1978年，人民政协从被“文革”破坏和中断的状态中得到恢复和发展，随着国家建设事业的蓬勃发展，人民政协事业也得到了不断推进和发展。这个时期，人民政协在党和国家政治生活中发挥了越来越重要的作用，其地位也逐步上升、调整。1979年6月，邓小平全国政协五届二次会议上，作了《新时期的统一战线和人民政协工作》的讲话，重新阐释了统一战线的性质和人民政协的任务：“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力。维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成现代化的社会主义强国而奋斗。”各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”这为中国共产党与各民主党派的长期共存奠定了政治基础。1982年中共的十二大，确定对民主党派的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。同年12月4日，五届全国人大第五次会议通过的宪法修正案中增加了对人民政协的表述：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这是宪法中首次对人民政协进行阐述。表明对人民政协的定位上升到了国家根本大法的层面，是任何人任何党派都必须遵守执行的。尽管这一阐述没有完全明晰人民政协在中国政治体制中的地位，但已是一个巨大的进步，也为人民政协的程序化建设提供了坚实的政治保障。
1989年中共中央发出《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行这项基本政治制度的重要机构。”“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表任务团结合作、参政议政的重要场所。”从此，人民政协作为中国基本政治制度的重要机构获得了成长的空间。1993年3月，八届全国人大第一次会议通过宪法修正案，宪法中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。这样，在中国政治体制中，以人民代表大会为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度为基本政治制度的政治体制框架，更加完善和明晰。人民政协在中国政治体制中的地位在宪法上得到完整明确的表述，其政治地位得到了根本保障。2006年2月，中共中央发出《关于加强人民政协工作的意见》，指出：“人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。”《意见》对人民政协在中国政治体制中的地位作了最为明晰的定位。中共十七大认定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是构成中国政治框架的主体制度之一，人民政协作为中国政治体制的重要组成部分，与人大、政府具有同样的独立性的主体地位。人民政协的定位从边缘化的统一战线组织转化为中国特色政治体制的重要组成部分，这是改革开放后人民政协在功能定位上获得的重大发展与突破。
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编辑：魏 方