法治优先：中国治理转型的战略选择
摘要：福山与亨廷顿为代表的西方政治学家，结合人类政治史的经验，建构了广受关注的政治发展理论。无论是亨廷顿的政治发展的三阶段论，还是福山有关政治秩序的三要素说，都在一定程度上能为当代中国法治优先的国家治理变革提供理论支持。
关键词：政治发展；法治优先；中国治理；战略
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0015
在不断变化的现代社会，通过一定的制度安排来调节各种利益关系，包容各种思想观念，进而塑造一个相对稳定的政治秩序，是二战以来各国政治实践的主要议题，也是从亨廷顿到福山等西方政治学者建构的政治发展理论的主要关注点。新中国建立以来，虽然我们走了一条有别于西方的政治发展道路，选择了一套兼具社会主义基本政治原则，同时又契合本国国情的政治制度，但随着市场经济改革的不断深化，原有的国家治理模式也正经历着前所未有的挑战，习近平总书记因此指出：“三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化。”[1]国家治理模式的转型，对于当代中国而言，必将是一个比经济改革更为艰巨的过程，为此我们既要从自身的实际出发，在实践中探索与积累治理转型的中国智慧，同时我们也应充分吸取世界其他国家在政治发展过程中的经验教训，并借鉴近半个世纪以来西方政治发展理论的一些积极成果为我所用。正是从这个意义上，本文将以亨廷顿和福山的政治发展理论为分析视角，就中国治道转型的重大战略作初步讨论，以更好地理解为何在当下中国，政治发展与国家治理现代化的重中之重就是推进法治。
一、治理的前提：制度及其基本理论
1968年，哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿出版《变革社会的政治秩序》一书，该书从第三世界各国存在的实际情况出发，提出了第三世界国家走向现代化的“强政府理论”，其要义是：第三世界国家在进行现代化变革的过程中，要根除国内政治的动荡和衰朽，就必须建立起强大的政府，舍此无他路可走。所谓强大政府，也就是有能力制衡政府参与和政府制度化的政府。本书对发展中国家政治困境的犀利分析，奠定了他在美国政治学的地位。弗朗西斯·福山是亨廷顿之后美国政治发展理论的代表人物，1992年，他因出版《历史的终结与最后之人》而声名鹊起，不过因其民主终结说在世纪之交遭遇现实困境，于是他又重新发掘亨廷顿的政治发展理论的学术资源，出版了系列著作来解释为何民主在西方之外的国家遇到了挑战。其最新成果集中体现在《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》一书中。在该书中，福山不仅继承发展了亨廷顿的政治发展理论，而且也变相回應了学术界对其乐观主义的历史终结论的质疑。缘于亨廷顿与福山之间的师承关系，再加之二人在西方政治学术界的影响力，因此，本文有关西方政治发展理论的学术资源，主要取自于师徒二人的《变革社会的政治秩序》（以下简称《变革》）与《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（以下简称《起源》）两本有影响力的著作。在解释他们有关政治发展理论的核心内容之前，有必要对他们二人有关政治制度的基本理论作一简要描述。
广义而言，所谓治理就是统治，即特定政治共同体借助一套制度来达成某种期待的秩序。狭义而言，当下广为流传的治理，则是统治在现代多元社会背景下，基于传统统治逻辑作出的某种调适。无论在广义还是狭义上，治理的前提都是制度。从这个意义上说，不论是传统的政治发展理论，还是时下流行的治理理论，都涉及到政治秩序建构中的制度选择和制度安排。一国治理的优劣，在一定程度上取决于该国政治的制度化水平。如亨廷顿所言，发展中国家“面临的最为重要的问题，是政治制度的发展落后于社会和经济的变革。” [2]5
何谓制度（institutions）？福山接受了亨廷顿在《变革》一书中有关制度概念的经典解释，即“稳定、受到尊重的和不断重现的行为模式” [2]12。在中文中“制度”的基本含义也是如此，即约束人类行为的规则与尺度。早在1958年时，亨廷顿就曾这样表达他对制度问题的特别关注，在其首部著作《士兵与国家》中明确指出：美国的政治智慧不是从我们的观念，而是从我们的制度中体现出来的。最需要的不是创造更多的自由制度，而是成功地保护那些已经存在的制度。亨廷顿相信，能否妥善处理现存的制度与企图建立的某种新制度的关系，才是一个民族政治智慧的精髓所在。
福山在《起源》一书中从人性角度对制度之出现作了内源性的分析，“共享的本性不能决定政治行为，但可限定制度的性质。”福山依据人类学和考古学的成果就这些共享的本性概括为：其一，“人类从未在无社会状态中生存。”其二，“人类天生的社会交往建立在两个原则之上：亲戚选择和互惠利他。”其三，“人类天生喜欢制定和遵循规范或规则。从根本上说，制度就是限制个人选择的规则，由此类推，可以说人类天生喜欢建立制度。”“制定和遵守规则是在走捷径，可大大减少社交成本，允许高效率的集体行动。” “人类遵循规则的本能，往往基于情感，而非理性。”其四，“人类天生具有暴力倾向——社会制度的存在就是为了控制和转移暴力。而政治制度的重要功能之一就是调控暴力出现的层面。”其五，“人类天生追求的不只是物质，还有承认。承认是指对他人尊严或价值的承认，又可称为地位。” [3] 396398。
关于制度的竞争力或优劣，古典政治学创始人亚里士多德从两个方面的结合来予以评判，即制度的价值正当性与制度的实际可行性，优良政体与制度是正当性与有效性平衡与统一的制度，缺一不可。而上述关于制度优劣的判断标准，也反映在具有浓厚现实主义色彩的亨廷顿和福山的两本著作中。福山在《起源》一书中，承袭了其师的看法，他并没有像他在成名作《历史的终结》中偏重于制度的价值正当性问题，而是关注制度的可行性，他用亨廷顿的四条标准来表述制度竞争力或国家制度的发展程度，分别是：“适应和僵硬，复杂和简单，自主和从属，凝聚和松散。” [2] 13而上述四个维度，都偏重于制度的可操作性与有效性，这样，关于政治发展的议题，才能从纯粹的应然价值层面的政治哲学讨论，进入到实然的政治科学的层面。