非传统安全背景下对海外中国公民权益的保护
摘要：随着我国“一带一路”和“走出去”战略的实施，海外公民数量日益增多的同时，中国公民在海外的人身安全与财产安全也面临着挑战和风险。与传统安全领域的威胁相比，非传统安全领域的威胁更大，不可预测性较强。因此，本文主要以非传统安全为背景，分析外交保护和领事保护在非传统安全背景下存在的不足，通过比较日本、美国、欧盟关于海外公民权益的保护制度，从而为我国海外公民保护制度的完善提供建议。
关键词：外交保护；领事保护；非传统安全领域
近年来我国公民出境旅游、留学、工作的越来越多，随着国际交流的日趋频繁，所面临的威胁也在增多，在非传统安全背景下，海外公民权益受损也逐步增多。据国家统计局统计，2017年我国公民出境游达1.27亿人次，外交部和中国驻外使领馆处理的领事保护与协助案件达到了7万起，因此，在非传统安全背景下切实维护海外中国公民的权益显得尤为重要。
一、非传统安全威胁对海外中国公民权益产生的影响
对海外中国公民保护的主要内容是人身权和财产权，财产权和人身权密不可分，维护该权益直接关系到海外公民的生命和其赖以生存的物质基础[1]。非传统安全威胁对海外公民的人身安全和财产安全造成的影响主要体现在以下几个方面：
首先，保护范围扩大。冷战结束后，由传统军事安全造成的威胁减少，非传统安全威胁逐渐显现出来。就保护的内容而言，恐怖袭击、环境安全、传染病、金融危机等威胁范围广泛，所造成的影响大，应引起更大的重视。因此，随着新情况的发生，保护的范围越来越大。
其次，管辖权之间的冲突。关于管辖权，海外公民的国籍国以属人原则取得管辖权，对海外公民所在国而言，以属地原则取得管辖权。当两者发生冲突时，国家为了解决管辖权之间的冲突，通常签订一些双边、多边条约，但如果双方未就管辖达成协议，也都不肯妥协时，管辖权之间的冲突可能进而演变为国家之间的冲突。
最后，保护难度增加。我国公民在2017年出境人数达5.98亿人次，人数较多且分布的领域较广，与此同时在非传统安全背景下，海外中国公民所面临的威胁范围广泛，以及目前的保护机制不够完善，这些都造成了保护难度的增加。
二、非传统安全的概念和海外中国公民的分类
（一）非传统安全概念
传统安全是国际关系的主要内容，主要是指军事、政治和外交等方面的安全威胁，一般是指国家之间的安全威胁[2]。非传统安全是指军事、政治、外交以外的，威胁到个人、国家、国际社会的生存和发展，通常在过去少有发生的安全威胁。非传统安全的范围非常广泛，包括网络安全、资源紧缺、公共卫生安全、金融危机、恐怖主义、严重自然灾害、武器扩散等多领域的安全威胁，不可预测性较强，较难防范。
（二）海外中国公民的分类
学者梁宝山对海外中国公民的分类问题上，认为可以分为两类：一是长期定居在国外且具有中国国籍的公民，统称为华侨。二是临时出国的中国公民，即主要指具有中国国籍但在海外长期或短暂停留、学习或工作的中国公民[3]。对于这两种类型的海外中国公民大多数学者较为赞同。在海外中国公民的认定方面较有争议的主要是双国籍的问题。我国国籍法关于双国籍的规定：加入外国国籍将自动退出中国国籍。目前有多数国家都实行双重国籍或多重国籍政策，为了顺应国际国籍法发展趋势以及在引进海外人才、为海外公民提供发展空间和保护方面，在我国实行双重国籍政策都具有重要意义。
综上，对海外公民的分类主要包含三个方面：一是指具有中国国籍长期居住在海外的人，统称为华侨。二是短期出境留学、从事经济文化等交流活动的公民。三是兼具中国国籍和其他国家国籍的双重国籍者[4]。
三、海外中国公民权益受损的保护方式
（一）外交保护
1.外交保护的定义
王铁崖将外交保护定义为：“如果一国国民受另一国违反国际法的行为侵害而不能通过通常途径得到解决，该国国民所属的国家有权对其实行外交保护，这是国际法的一项基本原则。国家为其国民采取外交行动，实际上是国家主张自己的权利——保证国际法规则受到尊重的权利[5]。”从该定义可以看出，国家对实行外交保护拥有自由裁量权，外交保护是国家的权利，而不是国家的义务，国家可以行使也可以不行使该权利。在保护海外中国公民中，由于外交保护具有国家权利的性质，通常起次要作用。
2.外交保护实施原则
关于行使外交保护，普遍认为需要满足三个原则：第一，国籍持续原则，是指在损害发生时和请求保护时持续地具有保护国的国籍。第二，实际损害原则，是指海外公民的接受国对其造成不法行为才可以寻求保护。第三，用尽当地救济原则，用尽当地救济原则是指在损害发生后，受害人在用尽当地司法和行政救济后仍然不能获得救助时，受害人才能够要求国籍国进行外交保护，用尽当地救济原则较难确定。
3.外交保护的不足
从外交保护实施原则可以看出，外交保护必须具备的条件之一是海外公民的权利遭到所在国的非法侵害，因此，必须有非法侵害的事实存在。而在非傳统安全背景下，例如由于自然灾害、恐怖袭击、传染病等原因造成的侵害，由于不是国家行为导致，受害人无法用外交保护来寻求救济。其次，用尽当地救济原则，在实践中并无统一的标准，对如何是“用尽”也没有明确的表述，对“用尽”较难界定。这些不足会导致海外中国公民难以得到及时有效的保护。
因此，在非传统安全领域，海外公民寻求外交保护比较困难，外交保护所起的作用较小，未能及时有效的保护海外公民的权益，还需进一步完善。
（二）领事保护
1.领事保护的定义
1963年的《维也纳领事关系公约》是领事保护制度的主要依据，我国于1979年加入该公约。我国目前有260多个驻外使领馆，实施领事保护的主体是政府，驻外使领馆是在国外实施领事保护的主体，可以为海外公民提供较为及时有效的保护。关于领事保护的定义：是指当派遣国国民的权益在接受国受到不法侵害或处于困境时，派遣国的外交和领事官员，在国际法许可的限度范围内，在接受国内保护派遣国及其国民权益的行为[6]。