中国清理规范公务员津贴补贴工作的回顾与思考
[摘要]本文分析了2005年前出现的公务员分配秩序失范的现象及其原因，回顾了清理规范津贴补贴工作的开展过程，总结了清理规范工作的成效和不足。在此基础上，对公务员工资管理问题进行了深入思考。出现工资分配秩序混乱的根本原因，是集中统一的工资管理体制不适应改革开放后的社会环境。从改革开放四十年的实践看，把一定的工资确定权赋予地方，这是市场经济的要求，是大势所趋。但是下放工资管理权的前提是地方必须形成工资决策的制衡机制，而从目前看，把工资政策交由地方人大讨论通过是最好的办法。
[关键词]公务员;津贴补贴;管理体制
[中图分类号]D630
[文献标识码]A
[文章編号]1674-0599（2019）02-0039-13
公务员队伍是治国理政的主体和骨干力量，是党的干部队伍的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对于深化干部人事制度改革、加强新时期干部队伍建设提出了一系列新思想新观点新要求，就深化公务员管理改革作出一系列重大决策部署，为我们在新时期深入推进公务员管理工作指明了正确方向、提供了根本遵循。十八届三中、四中全会对深化干部人事制度改革、完善公务员制度作出明确部署。习近平总书记强调，要紧密结合干部工作实际，认真总结，深入研究，不断改进，努力形成体系完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。2005年我国开始了一场清理规范公务员津贴补贴的重要工作。这次大规模的清理规范公务员津贴补贴的工作，持续了10年之久，一直到2015年才基本结束。这场清理规范公务员津贴补贴的活动，是我国公务员工资制度历史上的一个重大事件，对我国公务员的工资分配制度、工资管理体制、工资收入分配的观念、地区和单位之间的工资关系，都产生了非同寻常的影响。
一、清理规范公务员津贴补贴工作的起因
根据我国的公务员工资管理制度，公务员的工资、津贴、补贴、加班费、奖金都是由国家统一管理的。地方和部门没有自行出台与公务员工资待遇相关政策的职能和事权。尽管在这个制度下，也不时有违规发放津贴补贴和奖金的行为，但都是个别地区的个别现象，而且很快得到制止和纠正。但是，从上世纪90年代末起开始出现自行发放津贴补贴的现象。开始时，只是少数地区发，少数单位发，后来发展成为全国的普遍现象，大部分地区、部门、单位都发。进入新世纪后，自行发放津贴补贴的现象越演越烈，津贴补贴水平越发越高，且相互攀比，有的地区津贴补贴已经成为公务员工资收入的主要部分。这些津贴补贴大都没有文件依据，毫无章法，差距巨大，极不合理。大致有以下几个特点。
第一，津贴补贴发放混乱。这次出现的大规模自行发放津贴补贴完全没有统一的要求和规定，各个单位、各个部门、各个地方甚至各个办公室都可以发，发放水平、发放方式、资金来源等都完全自行决定。资金来源渠道比较复杂，包括挤占财政预算拨款、预算外资金收入、从所属事业单位和后勤服务中心集中收入、利息收入、国有资产经营收入、书刊杂志劳务收入等。福利费用来发、工作经费用来发，有的贫困地区甚至把教育经费也用来发。这些津贴补贴出台方式也各不一样，正式一点的有政府发文或者会议布置，也有的什么文件也没有，就是一个口头传达或者电话通知就开始发放。
第二，津贴补贴项目繁多。根据2015年全国清理的情况，各地区、各部门、各单位以各种名目自行发放的津贴补贴项目达数百项之多。不同的地区、不同部门、不同单位自行发放的津贴补贴项目完全不一样，少则五六项，多则十几项，甚至几十项。这些津贴补贴名称，有与物价相关的，有与改革相关的，有与岗位和职务相关的，有与工作条件相关的，有与绩效考核相关的，有与交通相关的，有与通讯相关的，有与住房相关的，有与加班相关的，有与气候环境相关的，五花八门，名目繁多，随意性极大。
第三，津贴补贴水平逐步攀高。个别地区开始发放时，还有顾虑，发放水平较低，后来随着自行发放津贴补贴成为各地普遍现象后，发放水平不断升高。而且各地之间相互攀比，想方设法提高自己的津贴补贴水平。到2005年国家进行统一清理的时候，很多地区自行发放的津贴补贴就已经普遍超过基本工资的水平，公务员工资收入中基本工资与津贴补贴明显倒挂，工资结构严重扭曲。换一句话说，就是在公务员的收入中，地方或单位发的钱已经超过了国家统一发的钱了。这不能不说是一个非常严重的问题。而且经济越发达、收入状况越好的地方和单位，津贴补贴发放水平越高，占工资收入的比重越大。在一些津贴补贴水平高的地区，当时的基本工资人均仅一千多元，而津贴补贴水平已经达到一万多元，津贴补贴达到基本工资的10倍以上。
第2期
何宪中国清理规范公务员津贴补贴工作的回顾与思考
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··中国井冈山干部学院学报2019年
第四，津贴补贴水平差异巨大。各省份津贴补贴平均水平相比，最高是最低的近10倍。同一省份内部，不同层级政府机关津贴补贴平均水平相比，最高是最低的近4倍;省内各县级机关津贴补贴水平相比，最高是最低的近50倍。同级政府不同部门的津贴补贴平均水平，在京中央国家机关各部门中最高是最低的6倍左右，有的省直机关各厅局中最高是最低的13倍左右。同城不同待遇的情况普遍存在，一般来说，省直机关低于省会城市机关，在京中央国家机关低于北京市机关。同一地区不同部门之间、不同地区之间不合理的收入差距越来越大，社会各界反映强烈。
在中国现有的体制下，怎么会出现地方和部门大规模地违反规定发放津贴补贴呢？这有特定的历史背景和原因，也有一个逐步发展的过程。[1]
第一，中央文件有放权的相关表述，集中统一管理工资政策有所松动。
长期以来我国公务员的工资与干部管理政策一样，实行的是严格的集中统一管理体制和政策。中央对工资管理得很严，地方基本没有建立工资项目和提高工资水平的权力。改革开放后，多种经济成分出现、国有企业放权搞活，整个经济发展加快。在一些经济发展较快的地区，企业工资随着当地经济发展迅速提高，而公务员的工资却由中央统一管理且增长缓慢，因此，在经济发展较快的沿海地区，公务员工资明显低于企业职工工资。当时中央财力有限，要统一给全国公务员以较快的速度提高工资还有困难，就是增长也是兼顾全国各个地区的情况，很难满足经济发展较快的地区的需要。于是，在1993年工资制度改革文件中出现了一个非常重要的提法，即“允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距”[2]P67。这在集中统一管理的体制下，开了一个很大的口子，相当于把部分工资的管理权交给了地方，可以说是工资管理体制的一次重大调整。与此同时，也是在1993年，国家进行了财政体制的重大改革，实行了分灶吃饭的财政制度，使地方自行增加工资有了财政体制上的支持。这是有史以来，我国第一次以文件的形式明确地方有自行提高工资的权力。尽管这项政策在后来并没有大张旗鼓宣传，也没有出实施办法，但由于文件上有这样的规定，至少地方自行出台工资方面的政策，已不算完全违规。