加快推进乡镇服务型政府建设探析
摘要:建设服务型政府是中国特色社会主义理论体系在政府管理领域的具体体现,是实现县域经济又好又快发展的客观需要。乡镇政府该如何建设服务型政府,找准职能转变途径,解决职能泛化、管理滞后、财力薄弱、队伍建设问题是关键;以体制机制创新促进职能转变,以职能转变推进服务型政府建设,不断增强社会管理和公共服务能力是根本。
关键词:乡镇政府;职能转变;建设服务型政府;机制;观念;措施
中图分类号:D601文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)32—0004—04
建设服务型政府,是中国特色社会主义理论在政府管理领域的具体体现,是贯彻落实党的十七大精神,学习实践科学发展观,实现县域经济又好又快发展的客观需要。乡镇政府作为国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带,其职能发挥优劣,不仅关系到农村经济与社会的持续发展,而且关系到农村能否实现社会和谐稳定。当前新农村建设的形势和任务,迫切需要乡镇政府实现职能转变,加快推进服务型政府建设步伐。为此,笔者深入甘州区新墩、党寨等乡镇就转变乡镇政府职能、建设服务型政府进行了专题调研。
一、转变乡镇职能建设服务型政府的实践及成效
乡镇政府该如何建设服务型政府,找准促进职能转变的途径是关键。自2002年全国县乡机构改革以来,甘州区主动适应农村经济社会发展的需要,创新思维,积极探索转变乡镇职能的有效途径;以建设乡镇服务型政府为目标,强化措施,不断增强社会管理和公共服务职能,着力促进农业发展、农民增收、农村繁荣稳定,取得了初步成效。
1.从认真落实强农惠农政策入手,党群干群关系显著改善。贯彻落实连续六个中央1号文件精神,积极推行农村税费改革,农业税从减至免,并向广大农民群众发放粮食直补、农机具补贴、能繁母猪补贴、奶牛补贴等各类补助资金,农民生产积极性空前高涨。全面落实农村最低生活保障制度和农村中小学“两免一补”政策,全覆盖推行了农村新型合作医疗制度,农村社会保障能力不断增强。积极争取项目资金,加大农村水利、交通、电力等基础设施建设力度,农村生产生活条件不断改善,农村政策取向实现了从“取”到“予”的历史性转变,广大农民得到了前所未有的实惠,党群、干群关系大为改善,为乡镇政府转变职能打下了良好的群众基础。
2.从深化农村综合改革“迈”步,“减人减事减支”成效明显。甘州区积极推行合乡并镇工作,乡镇总数由22个减少到18个,调整优化乡村布局,提高了社会管理的效率和水平。在成功试点的基础上,全面推行“乡财区管乡用”改革,并将农村中小学教师和乡镇干部工资纳入区级财政统一发放,规范了乡镇财政收支行为,缓解了乡镇财政困难,提高了乡镇财政的保障能力。严格落实中央、省、市关于“乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增”的政策,各乡镇编制及人员得到了有效控制。据统计,2007年底,甘州区18个乡镇共有编制1238人,实有行政及事业单位工作人员922人。2008年底,乡镇共有编制1209人,实有行政及事业单位工作人员926人。深入实施“双培双带工程”和“先锋工程”,不断加强以农村党组织为核心的基层组织建设,提倡“两委”干部交叉任职,推行“两委抓三会”的工作模式和村社财务乡镇代管工作,精简了村社干部,规范了农村财务管理。农村综合改革的深入推进,有效巩固和发展了农村税费改革成果,为切实转变乡镇政府职能提供了体制机制保障。
3.从整合优化资源着手,逐步建立了为民服务新体系。该区新墩镇于2005年率先推行选派干部到村任职工作,并实行镇村干部一体化管理,既促进了政府职能转变,又有效地加强了村级组织建设。2008年以来,各乡镇借鉴党寨镇的经验,整合乡镇站所资源,成立了乡镇便民服务中心,并设立了村级便民服务代办点,开展“一单式”办结、“一站式”服务,构建了上下联动、服务群众的工作网络。同时,各乡镇围绕特色优势产业积极培育各类专业合作经济组织,开展产前、产中、产后服务,增强了广大农民自我管理、相互服务的能力,为建设乡镇服务型政府奠定了基础平台。
4.以健全完善制度为基础,有效增强了广大干部的服务发展意识。随着农业税的免征和乡镇工作重心的转移,广大乡镇领导及干部求新、求变、求发展的思想日益强烈,为民、利民、帮民富的意识不断增强。同时,甘州区建立了“三位一体”的考核机制,各乡镇也结合实际,不断健全完善目标责任机制、监督考评机制、奖惩激励机制,有效调动和激发了乡镇及广大干部工作的积极性,为乡镇服务型政府建设提供了制度保障。
二、乡镇切实转变职能建设服务型政府存在的困难和问题
政府职能是随着社会发展形势和所承担任务的变化而变化的。服务型政府,突出的是“服务”二字,必须以有效、便捷的服务,努力使人民满意,才会受人民群众欢迎。甘州区在转变乡镇职能方面进行了有益的探索,但在实际运行过程中还存在一定的问题,与新形势社会主义新农村建设、和谐社会发展、全面小康实现的要求相比还有一定差距。
(一)乡镇政府职能泛化,与市场经济要求不相适应
按照建立社会主义市场经济的要求,乡镇政府必然要从“无限责任政府”向“有限责任政府”过渡,对其履行的职责进行合理的界定。据党寨镇在乡镇机构改革中梳理统计,乡镇所承担的职能有68项之多。乡镇职能泛化,管理的事情越来越多,政治、经济、文化、社会事业无所不包,招商引资、财政税收、计划生育、纠纷调处等无所不干。由于职能界定不清,事务繁杂,往往在行使职能过程中出现越位、错位、缺位的现象。分析其原因,客观方面:随着经济社会的发展,乡镇政府从事社会管理的职能要加强,提供公共服务的范围要扩大,这就相应增加了乡镇职能。主观方面:一是村级职能发挥不充分,《村民委员会组织法》赋予村民委员会自我教育、自我管理、自我服务的职能,由于村级组织作用发挥不够而不能完全履行,乡镇政府仍需要投入大量人力、物力、财力进行村级事务管理;二是社会中介组织发育不完善,部分需要市场承担的职能无法得到有效转移,乡镇政府在经济发展中仍然充当主导角色;三是上级部门履行职能不规范,个别职能部门将本应由自身承担的工作责任强加于乡镇政府,权责失调。同时,针对乡镇的各种检查、考核等活动频繁,各种材料、报表繁多,使乡镇疲于应付。
(二)乡镇管理体制滞后,与农村改革发展需要不相适应
现行乡镇的机构设置和管理体制,与市场经济条件下建设务实、精干、高效、服务的乡镇机关要求很不适应。一是内部机构设置不合理。长期以来,乡镇建制遵循与上级“对口”的模式,在2002年县乡机构改革过程中,对乡镇党政机构和事业单位设置进行了规范,大部分乡镇内设机构均在12个以上,部分乡镇虽然后来进行了机构调整,但机构庞杂的通病仍然没有消除。这种设置方式,严重分散了干部资源,影响了办事效率。同时,由于改革不到位,事业单位仍以准行政组织的身份出现,使乡镇工作很难按照市场经济规律为群众提供服务。二是条块分割严重。近年来,乡镇部分机构如土管所、卫生院、中心学校等分别上划,与公安派出所、水管所一样,均成为区属职能部门的派出机构。这些机构在行政上虽明确是双重领导,以块为主,但其人、财、物及业务管理权则在上级部门,管人与管事脱节、事权与财权脱节,乡镇的管理权限无法落实。
(三)乡镇财力薄弱,与农村强烈的公共服务需求不相适应
农业税取消后,虽然上级财政通过转移支付和专项补助的形式弥补资金缺口,但目前乡镇财政仍处于保吃饭、保运转的境地。因财力薄弱,导致乡镇在提供公共服务、开展社会管理、发展社会事业方面力不从心。一是公共服务难以有效开展。由于受资金制约,乡镇在开展劳务培训、信息咨询、科技服务等公共服务时往往感到心有余而力不足。特别是在制定优惠政策、扶持产业发展方面常常处于两难境地,“穷财政”难以支撑“大服务”。同时,由于经费短缺,也难以调动村级组织及广大干部开展服务的积极性。二是发展公益事业受到限制。目前,发展农村文化、卫生、体育等社会事业,开展交通、水利、电力等基础设施建设,主要通过争取项目资金进行。但在项目建设过程中,往往需要基层政府投入部分配套资金,导致乡镇财政收支矛盾不断加剧。三是乡村债务难以化解。长期以来,由于体制不顺等多种原因使乡村两级不同程度地积累了一定的债务。据调查,债务成因主要为举办企业、发展农业、公益事业投资和机构运转,其中公益事业投资占债务总额的一半以上。沉重的乡村债务已成为制约乡镇职能转变的一大制约因素,使得政府服务不到位,服务则举债。