政治正义与政府效率之争：前公共行政学时期
[摘要]美国建国初期，杰斐逊与汉密尔顿围绕着中央与州及地方权力划分、人民参政、弱势行政首长与强势行政首长等问题展开了激烈的争论。从19世纪初到19世纪中期，美国围绕着联邦权与州权发生过多次争论，使公共行政中政治正义与政府效率两大价值之间出现了交替式优先的发展态势。到19世纪中后期，城市化发展与市政管理滞后的矛盾、行政国家的发展与公共管理水平低下的矛盾、政党分肥制与基于功绩的文官制度之间的矛盾，迫切需要提升政府效率价值的地位，政府效率对于政治正义逐渐取得优先地位。美国前公共行政学时期的行政价值争论与变迁，不仅为公共行政学的产生与发展设定了两种公共哲学与方法论基础，而且使得公共行政避免因过分追求单一化的价值而走向极端。
[关键词]政治正义；政府效率；公共行政：价值变迁
当前，国内外学术界比较关注公共行政学产生以来（传统公共行政到新公共行政，再到新公共管理）的范式转变与价值变迁研究，并往往认为公共行政的政治正义与政府效率价值之间存在着一种钟摆效应。这种看法虽然无可厚非，但也容易致使人们陷入一种错觉，即公共行政的价值变迁只存在于公共行政学产生之后，前公共行政学时期不存在行政价值更迭。事实上，自美国建国初期到19世纪末这段时间，公共行政学作为一门学科虽未产生，但公共行政的价值论争却一直存在，并与当时美国的政治与行政生态紧密联系，相伴而生。从建国初期杰斐逊与汉密尔顿的治国路线之争，到联邦党的最终瓦解，再到联邦党精神的复活，直至杰克逊民主时代对联邦主义的反击，无不印证了政治正义与政府效率之间的价值论争。而正是美国前公共行政学时期的行政价值争论与变迁，不仅为公共行政学的产生与发展设定了两种公共哲学与方法论基础，而且还使得公共行政避免因过分追求单一化的价值而走向极端。
一、政治支配行政：美国建国初期
公共行政的境况与地位
美国建国初期，公共行政尚未与政治分离，公共行政在整个国家政治框架中处于附庸地位，公共行政的价值从属于政治体制的价值，从而使得公共行政的政治正义价值得以凸显，这是由美国建国初期的政治、经济与历史文化等因素决定的。
首先，从政治上看，对政治权力制衡的重视程度甚于公共行政。由于许多建国初期的美国人有经历欧洲独裁统治的体验，因此，美国当时的头等大事是设计一个权力相互制衡的政治体制，从而达到立法、行政和司法三者之间分权与制衡关系，而公共行政则被忽视，只能在政治体制中充当配角。如1789年美国的宪法条文中只提到了“行政部门”与“文职官员”两个名词，而没有对行政机关作具体的规定。可见，公共行政在当时是不受重视的。
其次，从经济社会发展来看，经济上的不干预与社会管理事务相对较少导致政府部门地位不高。美国在建国初期到19世纪末之前，处于自由资本主义发展阶段，这一时期美国奉行的是亚当·斯密的古典自由主义经济思想，政府充当“守夜人”的角色，并奉行不干预经济领域的理念。此外，由于受当时生产力水平的影响，美国社会的分化程度不高，社会管理的事务相对较少，国家功能仅限于保护所有公民免遭暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等，任何过多的职能则会侵犯公民的权益。因此，美国建国初期社会和经济事务的管理较为简单，公共部门的设置也较为简单，建国初期美国仅设置了4个行政部门：外交、财政、军事和内政部门。公共行政在当时的美国人看来只是政治系统的一个部分，对公共行政的研究也只是出于政治角度的思考。这也是公共行政在宪政体制中处于附庸性地位的一个重要原因。
再次，从历史文化来看，基督教文化使得美国开国元勋们更为关注自由、平等与民主等政治正义价值。基督教教义主张，人生而自由、平等，因为“人人均为上帝的造物，人只受上帝的奴役！”因而，人权是天赋的。正是受基督教文化的影响，北美历史上第一个政治契约性文件——《五月花号公约》主张要以上帝的名义继续清教实验，来完成上帝的事业；篇幅不长的《美国独立宣言》中竟有四次提到上帝，假如删去“上帝”二字，独立宣言的精神就无法理解；《权利法案》第一条就是“宗教自由”条款等。可见，美国基督教的历史文化为天赋人权的自然权利理论、人生而平等以及限制一切权力等政治理念在美国政治社会中的实施奠定了坚实的思想基础，使美国的开国元勋们从一开始就把焦点定位于如何从政治体制上对政府权力进行制约，以保障个人权利，而公共行政则被置于次要的地位。
二、杰斐逊与汉密尔顿之争：政治正义
与政府效率冲突之滥觞
美国建国初期，以杰斐逊为首的民主共和党人与以汉密尔顿为首的联邦党人围绕着政治、经济、文化等领域展开了激烈的争论，并影响着美国的过去与未来。从政治与行政层面来看，两派争论的焦点体现为中央与地方权力划分、人民参政方式、弱势首长与强势首长等方面，其争论体现的价值为公共行政中的政治正义与政府效率的冲突设定了基调。
（一）中央与州及地方权力划分之争
在中央与地方权力划分上，杰斐逊与汉密尔顿存在巨大的分歧。杰斐逊主张中央向地方层层分权，并认为，美国要实现真正的民主自治制度，建立统一的联邦政府是十分必要的，但中央过于集权就会增加投机、盗窃、掠劫、冗员及钻营的机会，这样就可能使美国变得像英国政府那样腐败和暴虐。为此，他提出必须把国家权力尽可能层层分散到各级政府，这样做既可以避免官僚主义，防止政府的腐化，又可以使人民关心国家事务，加强对政府的监督。而汉密尔顿则希望加强中央集权，建立一个强有力的联邦政府，并提出地方政府要受到中央的控制和领导。为此，他主张“各邦邦长或主席将以联邦的名义任命”。
（二）人民参政之争
杰斐逊把人民参政看作是实现人民自治，防止暴政的最有效措施。他坚持认为人民是国家权力的源泉，是储藏社会根本权力的宝库。针对联邦派对他这一观点的指责，杰斐逊尖锐地反诘道：“如果不在社会的多数人那里寻找正义权力的源泉，那么能在什么地方找到它呢？难道是在少数人中间吗？还是在少数人中间的某一个人身上呢？他认为，人民才是可靠的，如果人民群众中每一个人都享有几分最高权势，共和国就可以坚如磐石了。而汉密尔顿则将人划分为两类，即“少数人”和“多数人”，他主张有财产、有原则的“少数人”掌管国家政权。在他看来，人民大众是多变和喧嚣的，这些人往往乐于战争，热衷破坏，蛮横无理与反复无常，且少有判断是非的能力。而少数出身名门的人则能够通情达理，严肃认真，富有理性和知识，善于决断，因此，他强调要让“富人和出自名门的人”永久地执掌国家政权，并在“政府中占有一种明显的和永久的地位。”