内涵逻辑论域的服务型政府结构体系
摘 要：服务型政府是一个内涵丰富的体系，是一项与以往任何时代的政府模式迥然不同的创举。它的内涵在逻辑上包含三重结构体系：客观结构体系，即由体制、组织、机构、资源等要素组成；主观结构体系，即由权力、法律、政策、治理方式等要素组成；价值结构体系，即由意志、责任（义务）、人格等要素组成。这三重结构体系的统一体即是服务型政府内涵的规定性。以内涵逻辑为论域解析服务型政府的结构体系，目的在于以结构体系为目标，全面深化行政体制改革，建设具有中国特色的服务型政府。
关键词：服务型政府；客观结构体系；主观结构体系；价值结构体系
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1001-8204（2015）03-0014-05
世界上任何事物的本质都是由其结构体系决定的，结构体系是事物的各个要素之间的有序搭配。“服务型政府”亦是如此。笔者认为，服务型政府的结构体系包括客观结构体系、主观结构体系和价值结构体系，只有将这三种结构耦合起来，形成整体，才能逐渐建成真正履行为人民谋福祉职能的服务型政府。
一、服务型政府的客观结构体系
服务型政府的客观结构体系是服务型政府职能的物质载体，它包括体制、组织、机构、资源等方面。就体制而言，任何政府体制都是集权与分权的统一体，在某一政府体制内集权和分权并不是“非此即彼”的不相容关系，而是依据其集权与分权相对比较的程度而言的：如果说它是集权制，那就表明其体制内集权程度高而分权程度低，反之亦然。古德诺在依据美国国情阐述政治与行政的协调性时说，需要“行政的适度集权化”。在美国，联邦（或州）与地方政府之间有着明确的分权，这就“造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。”[1]（P34-35）因而，“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调……在我们原来分权的体制下，这些官员事实上并不受任何来自政府的控制，而只有法院从维护法律的角度对它们进行的监督。”[2]（P69）
中国是一个单一制的国家，行政体制改革经历的是从集权走向分权的道路。然而，在这一改革过程中出现了异化现象，使行政分权改革出现了“权力分散”的怪现象，在地方政府中形成了无数小集权，地方政府的领导者在这种小集权的天地里独揽权力，行政审批“一支笔”，行政决策“一言堂”，行政作风“家长制”，行政腐败问题严重。在中国，虽然根深蒂固的国家政权的高度集权制对现代政府体制影响深重，虽然世界工业社会管理型政府治理模式仍在现实社会的治理中大有用场，但是，面对全球化、后工业化社会基于民主潮流暂露的服务型政府治理体系的要求，政府行政体制走向分权、民主已势所必然，行政体系科学化、法制化、民主化和道德化的呼声愈加强烈，并基本定格为政府持续改革的逻辑要求。需要说明的是，分权不一定就是民主，民主并非剔除集权。分权是在既定组织系统中权力的分配，民主是在既定法制框架下权利的体现；分权解决的是权力专制或权力集中过度的问题，民主解决的是民众基于权利诉求的方式问题。然而，权力集中过度的社会背景下绝不会有民主，只有在分权的社会环境中才会响起民主的声音。服务型政府在行政体制上应当表现为分权为主导、集权为辅助的分权制，在行政决策机制上应当体现民主集中制，即集中指导下的民主与民主基础上的集中的有机统一。
行政集权只有在地方自治能力较强的基础上才能发挥其维护、贯彻国家统一意志的功用，行政分权只有在不损害国家意志统一性和有利于民主诉求的条件下才能发挥其权力制衡、遏制权力专制或权力集中过度的弊端泛滥的作用。行政民主既要以行政分权为背景，又要以行政意志统一为前提，还要以培育社会自治能力为目的。否则，或者使行政民主流于形式主义，实质上足权力专制或权力集中过度“说了算”；或者使行政意志统一性遭遇破坏，民主异化为无政府主义，社会稳定秩序荡然兀存；或者使社会自治文明道路被堵塞，个人主义甚嚣尘上，社会治理“一盘散沙”。这告诉我们，无论在任何社会，尤其在充满不确定性风险的后工业社会，必须在行政分权与集权的张力相对平衡和适度的制度框架内，疏通民主基础上民意表达与公民参与的渠道，积极培育法治与德治相统一治理模式。那种为寻求统一性而扼杀正在不断生成社会自治或者强调社会自治而破坏国家统一性意志，都是不可取的。就服务型政府建设而言，它应当是以培育社会高度的文明成熟、自治自强为使命。
现实启示我们，管理型政府的官僚制组织形式在后工业进程中其作用的时空越来越萎缩，代之而生的是与后工业社会高度复杂性和高度不确定性的环境相适应的一种新的组织类型——“合作制组织”。从构成上来说，这种组织类型是由常规组织和任务型组织两个部分有机构成的。常规组织是合作制组织经常的、稳定的存在形式，而任务型组织则是以任务为导向、灵活应变的存在形式。据此，合作制组织形式在其机构设置上同样包含着两种机构类型：常设机构和临时机构。常设机构在纵向上划分层级，在横向上划分部门，但这里的科层划分与官僚制组织形式是不同的：一是在组织层级划分上力求“扁平化”；二是在组织部门划分上力求一种“宽口径”设置；三是在层级之间、部门之间以及科层之间要实现有机统一。但这种形式的划分并非服务型政府组织结构的实质，实际上所有这些经过层级划分的部门都是政府组织网络结构中的节点，它以任一部门为中心而与其他部门处于彼此依赖、相互合作的关系网络中。特别是常设机构相对于临时机构而言，它所起的作用往往是引导性的，除了完成一些常规任务之外，它需要向临时机构提供一切所必需的人、财、物、信息等资源。在这些临时机构的资源中，人力资源既可以是作为引导者的公务员，也可以是作为服务提供者的志愿者；财力资源主要体现在社会治理活动中必要的财力支撑，由于服务提供者所需要的财力支持是那些维持社会治理活动所必需的成本，并且在引导者与志愿者之间存在一种相互监督关系，因此总是能够倾向于节约的；物力资源则表现为完成仟务所必需的办公设备、办公室以及其他物质形式的需求等；信息资源主要体现为一种知识性资源，由于存在大量志愿者从事社会治理活动，那么，尽快掌握社会治理知识就成为这种没汁能够实现的一个必要条件，这在以往的统治型和管理型社会治理模式中确实很难实现，而在后工业社会中，以互联网技术为核心的网络化进程使实现社会治理知识的共享成为一种轻而易举的事情。我们不难发现，目前利用网络技术等方式所进行的信息公开的意义将发生质的变化，它不单单是社会监督的有效途径，重要的是能够供其他人来学习应对问题、处理社会公共事务的方式和方法，即实现社会治理知识的全民共享。