行政民主的边界
[摘要]本文结合行政处罚案件群众公议制度和保障性住房资格审核街道（乡镇）初审环节民主评议制度这两个案例，从参与主体、决定规则、行政效率和法律依据等四个方面对行政民主的边界确定作了分析，进而指出选择符合中国国情的行政民主发展路径，需要正确认识行政与政治的区别，以法治保证和促进行政民主以及大力推进行政决策民主。
[关键词]民主；法治；行政民主；行政处罚案件；群众公议
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0085-05
一、我国行政民主现状
行政民主，是指公众通过各种形式参与行政权的各个环节、各个层次，陈述情况、表达诉求，与行政机关进行沟通、互动或者辩论，促使行政权科学依法运行、更好回应公众需求的过程。行政民主是协商民主的重要形式，是我国社会主义民主的重要组成部分。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在总结我国社会主义民主政治建设经验的基础上，提出推进协商民主广泛多层制度化发展，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，这为我国行政民主健康有序发展指明了方向。可以预期，行政民主在实现人民当家做主方面的作用必将进一步彰显。
（一）行政民主的进展
这些年我国行政民主的发展，集中体现在公众参与领域逐渐扩展、参与程度逐渐加深、参与规则逐渐完善等方面。
1.参与领域逐渐扩展。传统上公众参与主要集中在行政机关作出具体行政行为过程中，作为行政相对人的当事人通过陈述、申辩等方式反映自己的意见。近年来，公众参与逐渐扩展到政府立法、重大行政决策方面。在政府立法中，将立法草案向社会公开征求意见已成为常态，有的还召开听证会征求意见。在实施重大投资建设、民生保障项目等重大行政决策时，各级政府越来越重视通过各种方式听取公众意见，提高行政决策的科学性和公信力。此外，互联网等新媒体的迅速发展为公众行使监督权提供了便利，公众对行政权运行的监督得到前所未有的加强。
2.参与程度逐渐加深。传统上公众参与的主要形式是向行政机关反映意见，难以与行政机关获得进一步互动与沟通，参与效果不好，进而影响公众参与积极性。近年来，这种状况逐步得到改变，除通过各种形式反映诉求外，公众逐步有更多的机会参与到决策过程中，就重大事项与行政机关进行协商合作，从而实质性地参与到行政过程中，实践中也产生了很多好做法。例如，2012年广州市在白云区同德围地区改造中，专门组建主要由在该地区长期工作或生活、熟悉当地情况群众参加的“同德围地区综合整治工作咨询监督委员会”，负责汇集梳理公众意见，在政府形成整治方案过程中代表公众与政府进行深度沟通，并监督改造过程，协调有关矛盾。目前，这一经验已在广州市的重大建设项目规划和实施中得到推行。在不少地方，公众意见的集中表达促使政府对已经做出的决策进行重新评估，有的重大投资建设项目因而暂停实施。
3.参与规则逐渐完善。在具体行政行为方面，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规对行政机关实施行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为时，如何听取相对人意见作了明确规定。例如，根据行政强制法规定，拆除违法建筑物、构筑物、设施，行政机关要发布公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，但在作出强制拆除决定前还必须对当事人再进行一次催告。在重大行政决策方面，近年来不少地方和部门专门出台了重大行政决策程序规定，明确把公众参与作为重大行政决策的必经程序，规定未经公众参与程序不得作出决策。此外，公众参与的具体方式也在规则化，如不少政府和部门专门出台有关投诉举报的规定，明确公众投诉举报和行政机关办理程序，从制度上保障公众的参与权。
总的来说，我国行政民主取得很大进展，但还不够充分，公众参与行政管理的意识、参与深度、参与效果等都需要进一步提高和改进。还要注意到，在行政民主发展过程中，既有不够充分的问题，也出现了一些参与范围或参与主体不当扩大的情形。相对而言，前者受关注较多，后者受关注较少。笔者认为，促进行政民主健康有序发展，这两方面的问题都要重视。本文重点以近年来有地方探索的行政处罚案件群众公议制度为例，对行政民主的要素进行剖析，对行政民主理论作初步探讨。
（二）两个案例
在参与范围或参与主体不当扩大的行政民主实践中，行政处罚案件群众公议制度最具代表性。
行政处罚案件群众公议制度，是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗及处罚初步意见提交群众公议团，在听取执法机关办案解读说明或根据需要听取相对人陈述后，由群众公开评议并形成公议意见，作为处理行政处罚案件的重要依据。2009年6月，浙江省嘉兴市南湖区环境保护局在环境行政处罚案件中实行了群众公议。[1]2010年4月，某省会市H市在城乡建委、市容、卫生、环保等4个系统开展试点。在试点工作的基础上，该市政府于2011年4月7日发布了有关行政处罚案件群众公议的政府规章，规定“除涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件”外，本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的程序，均应实行群众公议，从而在该市全面推行这一制度。
从H市的做法看，行政处罚案件群众公议制度有三个特征：一是群众公议团由公众代表组成，包括各级党代表、人大代表、政协委员，民主党派、社会团体、企事业单位推荐人员以及向社会公开招募人员，公议团成员任期两年，每次公议从全体成员中抽取5-9人单数组成群众公议团；二是群众公议团独立客观地对案件进行公议，就是否应当处罚、处罚种类以及处罚幅度发表意见，成员对案件评议意见不一致的，采取投票等方式，根据多数人的意见形成公议意见；三是行政机关应当根据公议意见作出处理决定，行政机关的处理决定与群众公议意见不一致的，应当在十个工作日内向群众公议团成员书面说明，同时将处理决定报市政府法制办备案。