摘 要：委托—代理关系下,由于地方政府与中央政府在目标和利益上有时不一致，地方政府会采取能够使自身利益最大化的行动，从而使政策目标发生扭曲。“中央—地方双向纠错机制”意在唤醒基于公共精神的行政治理，注重公共利益。
关键词：委托—代理；房地产政策；失灵
中图分类号：F062 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００8）11－００95-03
委托—代理关系①是从经济学的概念中引申至行政学，是关于公共机构与其委托人的关系。本文中委托—代理关系下的治理具体是指中央作为政策制定者委托地方政府执行政策的治理模式。在这一过程中由于地方政府（代理人）与中央政府（委托人）在目标和利益上有时不尽一致，地方政府会采取能够使自身利益最大化的行动，这些行动可能会使中央政策的制定目标在地方发生扭曲，我们称之为中央的政策失灵。与此同时，在委托人和代理人之间存在着信息不对称，致使中央的房地产政策未能有效发挥作用，为此，笔者将进行分析，以求教于同行。
一、有关政策的分析
1. 政策的执行力
自1994年7月中央制定《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》十几年间，城镇住房制度改革都是以最初制定的改革目标和基本内容为政策宏观指引方向，即中央——委托人一直想实现的政策效果。国发［1994］43号文中提出城镇住房制度改革的“根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。”“城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。”②
在上文的中央原初政策即纲领性文件中，这一政策本身的委托—代理关系尚未确认，中央还没有就房地产政策实施予以合法授权。这也就意味着，地方政府对于这一政策执行效果存在可推托的责任空间。
对中央制定的方针政策，地方政府本应该予以贯彻落实。但是这样一种太过抽象、太过笼统的方向指导，令人担忧的是地方政府作为法定的中央政府代理人，可能打着“贯彻、落实”的旗号变相地选择实施有利可图的部分条款，以实现地方政府及某些官员个体利益的最大化。随着住房问题的日益复杂化，社会矛盾在房地产领域日益凸现，中央难以全部使用集权方式和行政强行干预并有效地调控房地产业。
2. 政策目标难以两全
地方政府作为代理人，易使自身利益最大化，几年来，房地产投资增速，房价高速上涨就是突出表现。
为降低房价，中央出台了一系列政策，但有些政策之间存在不协调，如控制房地产投资增长过快与抑制商品房价格涨幅过高，坚持市场在资源配置中发挥主导作用和行政手段干预市场，两个目标难以双赢。
二、博弈判决规则失效：授予自由裁量权的代价
中央与地方在政策委托—代理过程中的博弈判决规则，最终要体现在中央对受委托的地方代理人的问责机制上。与责任追认直接相关的就是政策监督和跟踪执行。然而，目前至少在房地产政策制定执行过程中，监督机制和责任机制是缺失的。
原初提倡住房改革的纲领政策目标未能达到，相反在后续的几年中，住房供求的结构性矛盾异常突出。如此中央不得不将权力下授给获取政策反馈信息更为高效的地方政府代理房地产管理。2000年以后，“地方分别决策，因地制宜，量力而行”、“各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应”这类号召性的委托授权多次出现在中央不同部门下达的文件中，正式将地方政府管理各地房地产公共事业的代理人地位合法化。
沃特曼和梅尔（Waterman & Meier，1998）的委托—代理理论③，将委托人与代理人之间的目标冲突程度以及信息在他们之间的分布看成一个变量，归纳出公共部门的八种委托—代理关系（如图1、图2所示）。根据该理论，在当前，就房地产政策而言的中央与地方间目标冲突程度和信息分布，从表格中很明显应该选择传统的委托—代理关系来处理政策操作过程。即中央政府以委托人的身份对代理人的代理人行为进行监督并建立长效的监督机制。然而，事实上，中央只授权，不明确地方政府所应承担的责任，更没能出台有效的监督制度。
地方政府则有充分的理由，即以与地方实际相适应为由，出台各自的房产政策，自由裁量行政作为，这就进一步便利了政府官僚“寻租”和行政组织追逐局部地区特殊群体利益。中央与地方政府之间的委托—代理存在严重的信息不对称，中央对地方情况的了解极为有限，造成委托人在政策执行过程中监督失效，进而导致政策难以有效发挥。
三、房地产政策二元悖论
1. 基于理性的中央—地方二元悖论。在理性假设的前提下，中央制定房地产政策的全过程是信息健全，居民住房妥善安置、产业开发平稳等目标最大限度的实现，房产问题得到最大程度的解决；而地方政府自由裁量权下的政
策随意性谋求自身利益最大化，必然导致政策的执行大打折扣。中央在获得这一政策逆向结果的信息后，有可能误断是政策的失灵，进而在修正时提出新房产政策，于是新一轮政策过程重复演绎着这种二元变奏。
2. 基于制度层面的二元悖论。中央与地方的委托—代理存在现实层面的悖论，即政策制定执行的制度缺陷所引发的现实矛盾。中央政策是解决房地产业发展、居民住房问题；地方政府追逐利益导致政策失灵，但是，地方政府所掌握的信息是政策重塑或修改的依据，其结果是政策的调试与适用性。
四、悖论的化解：中央—地方双向纠错机制
中央与地方政府在房地产政策上都有需完善的地方，在图3中，我们也看到，A空间以地方政府的私利寻求中央政府信息健全的理性决策是不现实的。
我们期望房地产政策的现实空间能从C转向B的理想状态。然而，这一过程由于缺乏制约工具而变得困难重重。在委托—代理模式下政策如何获得自身的理性同时也约束地方政府更大限度地考虑公共利益？我们在这里尝试提出了“中央—地方双向纠错机制”。
中央理性决策受限于未掌控客观的、连续和系统的关于地方政府的信息源，信息源的形成有赖于设计合理的政策监督体系。在我国，中央委托人与地方代理人之间的利益和认识有较大差异，这使所需监督的信息成本很高，因而造成现在的监督不力。如果能够将监督的政治成本降低，那么，对于地方政府的有效监督就可以实现。降低成本最便捷的方法是有限监督，即将重点放在政策产出上，而不是被动地对照地方的上报数字，对上报结果真实性、可信度、合法性予以确认，从而达到“向下纠错”。
总之，以中央的房产政策产出监督纠正地方的行政道德缺失；以地方的房产政策实施效果纠正中央的非理性决策。这些都亟需各级政府官员的理性精神、社会责任以及公德意识。这种置于委托—代理治理模式下的房地产政策博弈悖论最根本的还是要靠基于公共精神的行政治理加以解决。
注释：
①经济学中发展出来的委托-代理理论被用于研究公共行政学始于20世纪70年代，米特克（Mitnick）发表的“委托理论：监督‘悖论’与管制行为”。
②《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中央人民政府网站http:///.
③详见英文文献：Waterman， Richard W. & Kenneth Merer. Pincipal-agent models: An expansion? Journal of Public Administration Research and Theory， 1998 Vol.8， No.2。
责任编辑：孙 飞
责任校对：华 菁