行政研究的新视角
[摘 要]社会资本概念和思想引入政治与行政学以来，人们给予了高度关注。文章在简述其思想后指出，政府与民间社会资本影响着地方行政行为，其突出表现是现实行政行为与政策、制度规定之间存在偏离现象。矫正这种偏离的对策依赖党纪和制度、市场经济和公民社会的发展以及思想政治教育三种途径。
[关键词]社会资本；地方行政行为；偏离；矫正
[中图分类号]D09
[文献标识码]A
[文章编号]1004—4434(2006)02—0060—03
行政学研究20世纪末21世纪初进入到了一个新阶段，在治理理论兴起的同时，补充以文化研究成为重要的研究方法。而在政治文化研究中，配合和补充制度分析范式的社会资本概念已经成为学者们关注的焦点。本文借用社会资本思想对当前中国地方政府的行政行为试作粗略的概述和探讨。
一、社会资本概念和理论简述
从布迪厄的先驱性研究到科尔曼的系统阐述，再到诸如波特斯、博特、林南的研究，社会学界对社会资本理论颇多建树。在政治学界，普特南以对意大利地区政府制度绩效与社会资本的关系的分析一鸣惊人，掀起了政治学界采用社会资本概念和思想的新潮流。普特南界定社会资本时说，“社会资本……指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[1](P199)此外当今学界的福山社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作，可用事例说明的非正式规范[2]。A、奥斯特罗姆更是把社会资本引人理性选择制度分析的理论，进一步完善了集体行动理论[3]。斯蒂格利茨则将社会资本定义为“包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织浯境下，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方法”[4]。
但是，真正将社会资本概念引入政治学领域的是哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南。因为民主治理是一种公共利益，公共利益必须依靠集体行动才能实现，而集体行动的逻辑却很难避免集体行动的困境，即“理性的个人行动者”从自我利益的“理性”出发，损害公共利益，最后也损害自己的个人利益。这种集体行动的困境是由公共利益的性质决定的。普特南等人力图为如何走出集体行动的困境找到一条途径，他提供的捷径就是“大力发展社会资本”。按照普特南的定义，社会资本至少可作三方面的理解：首先，社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观的世界观所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；第三，社会资本是社会结构和社会关系中所具有的有助于推动社会行动和妥善完成某些事情的特性。
二、地方政府行政行为与社会资本
地方政府行政行为无法离开活生生的行政人员，他们之间的关系网络也不可避免地带有自身的特点，其独特性恰恰在于中国的人际关系网络、规范和互信机制的特殊性。中国地方政府行政行为的独特性突出体现在以下几个方面：1．正式制度和非正式制度并行与交互作用下的行政行为；2．以权力为中心的行政人员等级网络结构下的行政行为；3．非正式人际规范压制正式人际规范；4．地方政府行政行为的政府社会资本与民间社会资本之间的勾结、隔膜及冲突同时存在；5．互信依靠传统的道德规范和历史形成的官僚型规范，特别强调人品和办事能力。
依据上述特征我们发现，地方政府行政行为本身除了遵循正式的党纪国法以外，还遵循着其内部的非正式制度(规则)，特别地强调伦理规范、人际关系以及该网络的进入、培育和强固等等。上下级或者同级之间的人际关系是互信的基础，公务员之所以把某种事情交托给A而不是B，主要原因之一是信任A，这种信任不是来自正式制度的保障(例如考核等制度标准)，而是来自A与B之间的个人关系。中国人重视人际交往，以道德、人品为评价人的首要指标，这本身就是一种传统的社会资本观念和标准。在行政系统中，社会关系方面的这种因素也势必体现于行政行为之中，从而使地方政府的行政行为在遵循正式制度的同时也遵循着非正式的制度[5](P71)，人们的互信除了权力(对高等级权力的信任和服从是中国行政的传统)、利益(报酬)以外，特别地强调对其道德水准的评价，很多公务员为此把大量时间和精力投入到了人际交往之中是有充分理由的。
应该注意的是，社会资本强大之后，既可以用于公共事务的处理，也可以适用于谋取私利，进行腐败活动，后者恰恰是人们关注的焦点。在个别运行不健康的地方基层政府内，正式制度和党纪形同虚设，公务员和官员们完全按照非正式的规则进行集体行动，其目标是私利，其行为构成了对公共利益和公民权利的侵犯，最终引发了群众严重的不满甚至社会冲突。用帕瑟·达斯古柏塔的话来讲，社会资本是一种私人物品，不过充满着积极的和消极的外部性。积极外部性的一个例子是马克斯·韦伯所描述的清教主义训谕，这种训谕要求合乎道德地对待所有的人，而不仅仅是亲族或家庭的成员。(韦伯指出，伦理宗教特别是新教的伦理与禁欲教派的问答业绩，就在于挣脱了亲族纽带的羁绊)。因此，合作的潜力超出了由共同拥有清教规范的人们所组成的直接群体。消极外部性同样也大量地存在着。许多群体内部聚合的实现是以非群体成员的损失为基础的，这些非群体成员可能会受到群体成员的怀疑、敌意或仇恨。三K党和黑手党在共享规范的基础上实现了合作的目标，由此而拥有了社会资本，但是他们同样也对自己嵌人于其中的较大社会产生了大量的消极外部性。
民间社会资本对行政行为的影响也非常值得关注。民间社会资本本质上是指民间社会或者公民社会组织的特征，包括互信、规范和网络。中国不允许自治独立的社会团体的生长，已经存在的社会团体也多数属于挂靠性质的团体，其作用微乎其微。公民社会的兴起，例如社区自治、村民自治及一些非营利性、非政府组织应运而生。这些组织中的人际网络与传统社会关系网络纠合在一起，使社会资本既有传统的以家庭、血缘、宗情以及朋友等为特征的相互信任、规范的网络，也有现代社会广泛、利益和共同生活与工作基础上的网络联结，二者既有冲突也有契合之处，共同形成有中国特色的社会资本形态。依据一般理论，民间社会资本存量构成一股强大的制约和对抗政治权力的力量，这种力量崇尚非政府的组织形态和集体行为模式，是现代民主和法治社会的根基之一。而且，“社会资本对现代经济的有效运行起着重要作用，同时也是自由主义民主制度保持稳定的必要条件。它组成了现代社会的文化部分”[5](P71)。从现实的中国地方性