推进基层依法治理的三点认识
党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化目标，特别强调了构建社会治理体系中的“法律保障”，以法治理念、法治思维、法治方法化解社会矛盾，从而逐步形成以法律为准绳的制度预期，凝聚以法律为底线的行为共识，最终推进“法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。”依法治理是社会治理的一个重要特征，也是建设社会主义法治国家的内在要求，更是衡量一个国家、一个地区文明程度的重要标尺。十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，进一步明确全面贯彻依法治国基本方略的要求。围绕中央和省委的部署要求，青海上下都在积极实践并取得明显成效。但就现实差距来看，青海依法治理的重点难点在基层，依法治理更具紧迫性和重要性，需要良好的施政理念、政策环境及治理细节相互嵌入作用来推进。
一、依法推进社会稳定需要关注工作细节
维护社会稳定是党和国家重要的社会管理目标，也是推动经济社会发展的前提条件。十八大强调在以改善民生为着力点的社会建设中提升维护社会稳定工作的能力和水平，十八届三中全会强调以社会治理为核心的社会稳定，要求改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制。十八届四中全会提出，建设法治化国家，不仅要重视解决思想观念问题，更要重视依照法律保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益，促使各项建设有法可依、有章可循，规范社会主体行为，从法治上体现以人为本和全面协调可持续发展的要求，从法治上建立符合科学发展观要求的干部政绩考核体系，明确社会组织和社会成员的法律责任，使贯彻落实科学发展观建立在可靠的法治基础上。
法治是凝聚社会共识的重要方式和途径。实现法治是中国社会的最大共识，以何种方式推进法治，凝聚社会共识，关系到我省基层社会共同体和民众生活的现在和未来。法律应当被信仰，信仰法律是法治的基础，法治植根于法律得到信仰的土壤中。這就需要我们以法治最大限度地凝聚国家认同、价值共识、制度共识和行为共识，为社会治理奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。通过依法治国和法治的全面实施，直接或间接地告诉各族群众在社会发展过程中哪些合法权益应当去依法争取，哪些法定义务和责任应当自觉去承担，哪些非法行为和方式应当避免，在法治的框架下求大同、存小异，努力达成社会共识，依法实现利益的最大化。党的十八届四中全会强调，要提高广大党员干部法治思维和依法办事能力，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。
青海省基层维护社会稳定的任务十分繁重，基层干部“5+2”、“白+黑”的精神，保持了社会的稳定局面。但是，并没有改变两难困境。一方面，我们在大力主张依法治理，另一方面依旧是一切为“维稳”让路，包括公检法系统，突出表现在还未摆脱因单一的管控而在依法治理中显现出的力不从心，基层干部身心疲惫，尤其是高寒高海拔地区的干部，原本就处在恶劣的自然环境下，再加上长期超负荷的工作，以前春节前后的小休整也因维稳工作取消，正常工作加维稳值班，广大基层干部的健康权益被严重侵害，老百姓的“民生”问题需要重视解决，干部亦然。依法治理涵盖多种社会要素，一味地压、控，其所带来的政治、经济、社会成本与巨大压力，都不是法治建设的本质诉求。2015年2月2日，习近平同志在中央党校“省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国”专题研讨班上指出：有的领导干部习惯人治，不善法治；有的搞一刀切、一锅煮，治标不治本，甚至抱薪救火；有的重维稳，轻维权。我省基层的社会维稳工作，同样面临着如何正确处理维稳与维法、维稳与维权的关系问题，要建立起从管理走向治理，从单一单向、自上而下的维稳管控，走向治理的主体多元，政府依法治理，民众依法诉求，还需要在细节方面用心用力，建构起依法化解社会风险的治理机制与治理方式，这是实现基层社会稳定的制度基础。
二、建构政治共识应以社会信任为基础
一般而言，一个国家的政治共识由国家通过政治社会化的进程逐步建构而成。法治中国建设下的政治共识，应是在保障每一位国家公民的合法权益，同时在公民个体自觉恪守社会规则之前提下建立与形成的。当前基层有种倾向，只要是在我们认为的敏感节点或区域发生的事件都认为是“维稳事件”，往往把普通的刑事案件、普通的民众民事诉求上升为一定的“政治高度”来处理，原以为这样风险小，结果可能是恰恰相反。基层依法治理窘境不仅仅缘于治理体制自身的问题，更深层次的还在于社会信任的缺失所带来的信任结构与信任机制的缺陷。一些伤及民族情感宗教情感的做法，使族际平等、诉求畅通等矛盾不断聚焦，从而形成社会层面的歧视，这是对政治共识的最大肢解。
社会治理中出现这样那样的问题本身并不可怕，而族群之间、党群之间、干群之间、僧俗之间如果缺乏信任才更具风险。如何在常态的视野内，在解决人民内部矛盾框架下，将依法治理的主体融合在彼此信任的基础上，达成社会共识与民间合作，是我们依法治理应努力的方向。信任从何而生，关键在处理每个个体问题上的“示范”效应，政府的公信力是应对草根社会“破窗效应”的有力武器。在2014年9月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记特别强调“要善于团结群众，争取人心。人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能众志成城。民族团结说到底是人与人的团结。船的力量在帆上，人的力量在心上。”总书记的这些讲话，对我们做好基层的维稳工作具有重要的指导意义，社会信任的核心就是心的相许，有了这样一个基础，政治共识就不难达成。
三、依法治理宗教事务需要政府与宗教组织共同发力
在今年4月22日召开的全国宗教工作会议上，习近平总书记指出，要支持各宗教在保持基本信仰、核心教义、礼仪制度的同时，深入挖掘教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容，对教规教义做出符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释，遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理；要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。要保护广大信教群众合法权益，深入开展法治宣传教育，教育引导广大信教群众正确认识和处理国法和教规的关系，提高法治观念。
按照中央的要求，依法治理宗教事务，包括对寺院组织的治理，需要党委政府相关部门自上而下的引导监督服务，更需要充分发挥寺院本身的规制以及寺院自治组织协同管理的作用，发挥宗教团体的作用，从而形成自下而上的合作共治格局，承担责任和风险。习近平总书记还特别强调，宗教团体是党和政府团结、联系宗教界人士和广大信教群众的桥梁和纽带，要为他们开展工作提供必要的支持和帮助，尊重和发挥他们在宗教内部事务中的作用，努力建设政治上可信、作风上民主、工作上高效的高素质领导班子。从青海省基层情况看，佛协、伊协等宗教团体发挥的作用还十分有限，说起来通常就是没钱没人没地方，至于如何充分发挥在宗教事务管理中的作用，却是用心不足，更不用说精准发力。“有为才能有位”，政府不可能成为管理寺院的“全能主体”，政府的角色就是“有能力的有限政府”，宗教团体“桥梁和纽带”的地位，为发挥对宗教寺院、宗教事务的管理提供了很大空间，面对这个世俗与超世俗的社会组织，要避免政府不作为或不当作为，简单有效的办法就是最大限度发掘寺院自我约束的潜力，发挥宗教团体的监督净化作用，而这需要放权或授权于宗教团体和寺院组织。如果政府的依法治理和宗教组织的自身约束能够有机契合并共同发力，佛协等宗教组织职能归位，提高宗教工作法治化水平的要求就不难实现。青海省正在实施的寺院管理的三种模式就是最有益的尝试。
作者简介：关桂霞，青海省委党校民族宗教学教研部主任、教授。