食品安全社会治理困境及解决机制
【摘要】我国的食品安全社会治理已经具备了政治、法制、经济和经验等方面的背景条件，但仍存在着社会个体难以拥有较高专业能力，各监督主体间信息传递不畅、混乱，监督主体与食品违法生产经营者之间博弈力量失衡等困境，需要进一步转变信息传播方式，构建社会力量合作的组织平台，改变与食品违法行为的博弈格局。
【关键词】食品安全 社会治理 困境 解决
【中图分类号】F203 【文献标识码】A
原《食品卫生法》颁布于1995年，与当时的政治、经济和社会环境相适应，该法秉承的是一种完全行政管理的理念；2009年出台的《食品安全法》则已经意识到在行政权力之外还有“食品行业协会”、“社会团体、基层群众性自治组织”、“新闻媒体”等组织和个人可以发挥食品安全领域的监督作用，并将这些力量纳入到法律条文之内。从食品安全实践上看，近年来的食品安全的诸多案件是缘起于群众举报、媒体报道而纳入国家权力视野。例如，吉林省2012～2013年兑现食品安全举报奖励和大案补助217万元①，2014年7月福喜过期肉事件不是由国家行政机关发现，而是由媒体记者卧底曝光，这些案件都向立法者和社会公众揭示了一个不争的事实：行政权力独木难支，需要社会力量辅助建立起完善的食品安全治理体系。那么，我国是否具备了建立这一体系的条件？是否还存在一些问题需要解决？
食品安全社会治理的背景条件
“治理”概念是由世界银行提出的，各国学者对它进行了不同的定义描述，全球治理委员会在研究报告《我们的全球伙伴关系》中将治理界定为：各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。食品安全关系到所有人的生命和健康，自然是一种“共同事务”，食药部门、农业部门乃至公安部门、法院等公共机构也一直在以各种行政和刑事的方式管理这一共同事务。但在中国这个行政色彩浓厚的国家，私人性质的个人或机构能够参与到这项共同事务中来吗？
政治与法制条件基本具备。政治层面上，党和国家早就开始探索新的治理体制与治理机制。十八大报告中提出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要“创新社会治理体制”，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这些都说明顶层设计者已经允许并鼓励私人性质的个人、机构广泛参与社会事务。
法制层面上，以《食品安全法》的第七条至第十条对社会力量的规定为基础，2012年6月发布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》又明确指出，应当“动员全社会广泛参与”，“大力推行食品安全有奖举报”，“加强宣传和科普教育”，并“构建群防群控工作格局，充分调动人民群众参与食品安全治理的积极性、主动性，组织动员社会各方力量参与食品安全工作，形成强大的社会合力。”还有不少地方政府新出台了食品安全违法行为举报奖励办法。凡此种种，说明立法领域对社会力量的认可和重视程度也有了相当大程度的提高。
经济条件逐渐成熟。社会力量参与公共事务管理的前提是作为最小单位的个人要有相应的意愿和能力。马斯洛的需求层次理论指出，人的需求分为五种，按照从低到高的基本顺序排列为生理上的需求、安全上的需求、情感和归属的需求、尊重的需求、自我实现的需求。虽然这种排序也会有例外情况，部分个体可能选择“舍生取义”，但在普遍情况下，低层级的需求得到满足之后人才会产生高一层次的需求。
在食品安全领域，个体满足了基本的生理需求，也即“能吃饱”之后，就会产生“要吃得安全”的需求。国家统计局发布的2013年各项数据显示，在居民人均收入方面，全年城镇居民人均总收入29547元，其中城镇居民人均可支配收入26955元，扣除价格因素实际增长7.0%，全年农村居民人均纯收入8896元，扣除价格因素实际增长9.3%；在食品消费方面，《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年中国农村居民恩格尔系数为37.7%，比上年下降1.6个百分点，城镇居民恩格尔系数为35.0%，下降1.2个百分点，均已达到联合国所界定的相对富裕水平。排除特困地区与特困家庭等极端情况，这些数据说明，我国居民在食品领域最低层次的基本的生理需求已经得到满足，对食品安全的关注成为必然。
社会治理实践的成功案例数量增多。在生活水平提高、闲暇时间增加的前提下，一批富有社会责任感的先行者已经开始以个体或组织的形式参与社会事务治理，并在环保、教育、扶贫等各个领域做出了很大贡献。例如，民间环保组织“自然之友”在滇西北天然林和滇金丝猴保护、藏羚羊保护、首钢搬迁、圆明园环评听证等多个事件中发挥了重要作用；蓝天救援队参与了汶川地震、贵州抗旱、玉树地震等多次重大灾难救援，做出了突出成绩；公益网站“宝贝回家寻子网”已帮助878人找到亲人。在这些传统观念认为该由政府做的事情中，社会力量的参与为国家权力弥补了很多空白点和盲区，实践中政府在收到积极效果之后往往也予以政策和经济上的支持。
食品安全社会治理的困境
在国家主动放权和还权于社会的背景和趋势下，在社会力量已经有了意愿、能力和榜样的基础上，行业组织、社会团体、消费者、社会公众等主体参与食品安全监督治理已经具备了良好的背景，但是，这并不意味着我国的食品安全社会治理体系已经成熟。从目前的食品安全治理实践来看，社会力量的监督作用还比较零散、随机，没有像前文所述的环保、救援等组织一样形成成熟体系。已有的食品相关协会并不意味着行业自治机制的建立，甚至会对会员企业、其他社会团体乃至整个社会公共利益造成一定的负面影响②。一般消费者和社会公众对于食品安全的反应大多数还限于“用脚投票”，也即根据媒体报道的各类消息选择或者放弃某类、某一品牌的食品，“王海”式的主动举报和监督者数量并不多。笔者分析，社会力量在良好的社会大背景下没有起到行政权和学界预期的效果原因有以下几个方面：