对农村土地征收补偿过程中犯罪问题的思考
摘 要：论文从对国家工作人员的理解为切入点，结合村委会等基层组织的性质以及土地征收补偿的费用外延，对村委会等基层组织人员在土地征收补偿费用管理中行为的性质进行分析，以明确其在土地征收补偿费用管理过程中的主体身份。
关键词：土地征收；协助管理；征收费用；安置费用
一、村委会等基层组织人员与国家工作人员的比较
根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（2000）中规定，“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’。该《解释》虽然明确村委会等基层组织人员在协助人民政府进行“土地征用补偿费用的管理”为《刑法》第九十三条第二款的“其他依照法律从事公务的人员”。该《解释》对村委会等基层组织人员在“土地征收补偿费用的管理”过程中以“国家工作人员”论的前提是“协助人民政府从事行政管理工作”，而村委会等基层组织基本定位是自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，在土地征收补偿费用的管理过程中从事自治事务和“协助人民政府从事行政管理工作”在某种程度上是交织在一起的。
国家公务应当具备管理性、公共性等特征。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村集体组织行使自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会等基层组织人员与国家工作人员之间似乎并无任何关联，但由于乡镇人民政府作为我国最低层级的行政机关，其行政管理工作要直接面对数量众多且又相对分散的村民群体，加上受其本身行政资源的限制以及农村事务的复杂性，其很多的行政管理工作不得不在村委会等基层组织的协助下而开展，这就为村委会等基层组织人员成为国家工作人员提供了事实上的可能。
二、涉及土地征收补偿费用犯罪的具体认定
（一）土地征收补偿费用管理的性质。根据《物权法》的规定，国家为了公共利益需要，可以对集体土地进行征用或征收并给予补偿。因此，对于土地被征收者的补偿本身就是国家征收土地过程中一个必不可少的环节，在对被征地者实施具体补偿的过程中对征地补偿费用的管理自然也属于国家公务。对于村委会等基层组织协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理的行为，因为是政府的管理和村委会的协助性工作共同构成了土地征收补偿的整体，其主导行为是政府的国家公务行为，故村委会等基层组织所协助实施也是国家公务的内容，村委会等基层组织的协助行为也体现了国家的代表性，应当认定为国家公务的范畴。但是土地征收补偿费用是一个集合概念，根据《土地管理法》的规定，土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费。土地安置的三项费用性质并非全然一致，土地补偿费受偿者直接为农村经济组织，安置补助费因不同的安置方式归属也不相同，而地上附作物和青苗补助费则直接为所有者所有。《物权法》第五十九条第二款规定，对于土地征收补偿费等费用的使用和分配由本集体的成员经法定程序决定。因此，土地征收补偿费等费用的使用和分配本身也是村集体自决的事项。故村委会等基层组织对“土地征收补偿费用的管理”并非全然为国家公务行为，还应当结合国家公务的特征及管理行为本身的性质，来确定村委会等基层组织人员在管理和使用土地补偿费用过程中的行为是否符合《解释》规定的“协助人民政府”对“土地征用补偿费用的管理”。
（二）具体的罪名认定。（1）涉及土地补偿费的犯罪。对于土地补偿费部分，因为《土地管理法实施条例》明确规定土地补偿费为农村经济组织所有，因此，该款项自进入村集体账户之后，其所有权就应由原先国家所有转变为村集体所有。
（2）涉及安置补助费的犯罪。对于涉及安置补助费犯罪性质的认定，《土地管理法实施条例》虽然规定土地征收的安置补助费必须用于村民的安置，且安置也是国家在土地征收后对被征地农民的应有义务，如若是由政府负责组织实施，那认定为国家公务自然没有问题。但实践中政府只负责相应的安置方案的确定和安置补助费用的拨付，政府在确定安置方案时或选择由农村集体经济组织负责安置，或由其他单位安置，或不需统一安置的安置补助费用直接发放于被安置个人或征得被安置人员同意用于支付保险费用。若是确定由其他单位负责安置的，安置补助费一般由政府直接支付于安置單位，也就不涉及村委会等基层组织人员对安置补助费的管理问题，因此，以下主要就涉及由集体经济组织负责安置及安置补助费直接发放于被安置个人的情形进行分析：①由村集体负责安置的情形。《土地管理法实施条例》第二十六规定，需要安置的人员由村集体经济组织安置的，安置补助费用直接支付于村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；②安置补助费直接发放于被安置个人或支付被安置个人保险费用的情形。按照《土地管理法实施条例》的规定，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。具体包括两种情形：一是补偿方案确定时就明确将安置补助费发放于需安置人员的情形，二是需安置人员放弃统一安置，要求村集体支付安置补助费的情形。对于第一种情形，由于安置方案中就已明确了安置补助费直接归属于被安置个人。对于第二种情形，笔者认为，虽然安置补助费最终归属于被安置个人了，但此时关于安置补助费的主体双方只是村集体经济组织和被安置个人，是安置方案明确为集体经济组织负责安置后被安置个人的自主行为，并不涉及村委会等基层组织的国家代表性问题，也不影响村集体负责安置及该过程中对安置补助费管理的村集体公务行为的性质。
（3）涉及地上附着物和青苗补助费的犯罪。对于涉及地上附着物和青苗补助费部分，从地上附着物和青苗补助费的性质来看，它是国家对地上附着物和青苗所有者因土地征收而造成地上附着物和青苗损失而进行的直接补偿，双方的主体直接为国家和地上附着物和青苗的所有者，村委会等基层组织在涉及该费用的管理和发放时只是协助政府，其过程直接体现着国家的代表性，并不涉及村集体的自治问题。因此，在将地上附着物和青苗补助费发放到村民手中之前，应当认定为协助人民政府从事行政管理的公务行为，在地上附着物和青苗补助费打入村集体帐户而未发放到村民手中前的这段时间，村委会等基层组织人员涉嫌利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的，且符合其他犯罪构成条件的，则应当认定为贪污罪、挪用公款罪或受贿罪。
（4）土地征收补偿费和村集体财产混同下的犯罪。以上是对涉及土地征收补偿费进行分类下的犯罪分析，但在实践中，情况要复杂和混乱的多，很多村委会的财务制度不健全，管理不规范，专款不专用，专项款与集体收入款都入一个帐，涉及的土地征收补偿各项目费用与本村内自有资金经常混淆在一起，难以分辨，就侵占、挪用行为而言，难以区分是贪污罪还是职务侵占罪，是挪用资金罪还是挪用公款罪，从而造成此类案件管辖权和定性的混乱。有时基层组织人员从事管理服务工作的性质不宜区分，其职务犯罪在行为对象和行为特征上存在差异。在基层组织人员所从事的工作性质、犯罪涉及的款项不宜区分以及利用何种职务之便无法查清的情况下，如何定罪处罚，目前理论界和实务界争议较大。笔者认为，在基层组织人员侵占、挪用款项的具体性质以及理由何种职务便利无法查清的情况下，属于司法机关无法区分他们究竟是利用何种职务便利侵占、挪用了何种款项，主体身份也无法明确，因此根据刑法的谦抑原则，应当从存疑有利于被告人的角度出发，以刑罚较轻的罪名对被告人进行定罪处罚。
参考文献：
[1] 邱宁.刑法中的“国家工作人员”界说[J].淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版），2011（6）
[2] 黄学贤.村民委员会的行政主体地位[J].西部法学评论，2015（5）