城市居民自治的发生机制：基于上海经验的研究
[摘 要]通过对上海市11个居委会的调查可以发现，城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转，城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识地将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、问题的提出
居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。
处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。
分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
二、社会资本的培育
居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。
当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。
活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。
自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：
“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”