论我国村民自治法律体系的缺陷及完善
摘 要：村民自治制度是我国基层民主制度的重要组成部分，也是建设中国特色社会主义新农村的重要内容。法律是发展村民自治制度的可靠保障。村民自治的立法经历了从无到有，从不完善到日益完善的过程，大大推进了民主法制化的深入。然而，我国村民自治制度的法律保障体系还不完善，尤其是在社会转型时期，随着农村的社会背景发生了深刻的变化，有关村民自治的法律体系尚存在着一系列的矛盾和问题亟需解决。从宪法、基本法、配套法的层面上加以构建是目前建设村民自治制度法律体系的最佳选择。
关键词：村民自治 ；法律体系； 基层自治
长期累积的“三农”问题为中国的乡村治理带上了沉重的枷锁，也是中国政治统治与政局稳定的羁绊。作为基层政治民主建设重要尝试的村民自治，用一种大众化参与的方式，依靠民主和法治两种手段，由农民自己管理本村的事务，开启了中国农村基层政治民主建设之路。我国村民自治制度的法律保障体系还不完善，尤其是在社会转型时期，随着农村的经济社会背景发生了深刻的变化，村民自治的法律体系的矛盾和问题逐渐凸显并亟需解决。笔者试从宪法、法律等层面分析村民自治立法上存在的缺陷，并试图提出自己完善村民自治法律体系的建议。
一、自治与村民自治的涵义
自治，从字面意思来看，就是自我管理、自己的事情自己决定。萨托利认为：自治是指我们自己治理自己。 《布莱克维尔政治百科全书》认为：自治是指每个人或集体管理其自身事物，且单独对其行为和命运负责的一种状态。 可见，自治的核心是“自己的事情自己决定”。现代自治思想萌芽于启蒙思想时期的自然法学说。它认为，在人类有国家之前存在着一种“自然状态”，在这样一个没有法律的社会中，人是自由的平等的，即在自然状态下人是自由存在的，由此也就决定了人的本质是可以进行自治的。
国内学理界对村民自治的理解一般建立在西方学者对自治含义的研究基础上，他们大都将其看作是在人们特殊区域实行自我管理的特殊形式。笔者认为这种划分并没有真正的将自治的适用范围划分出来，相反还人为地限制了自治原有的内涵。人是天生的群居动物，尽管每个人有独特的生活轨迹和方式，但他们又因共同利益紧密联系在一起，不同的共同体应运而生。以是否具有自足性为标准，可以把共同体分为国家政治共同体和社会共同体两类，二者在逻辑上不相矛盾。 村民自治是社会自治的一种，村民自治体属于社会共同体的范畴，与国家既互相联系又彼此独立。因此，笔者这样理解村民自治：在国家的主权范围之内，一定区域或者组织的社会成员，在国家政治生活之外的其他社会生活领域或者行业范围内，独立自主地解决、管理其内部事务的活动及其相关制度。它既是一种制度又是一种行为，本文则主要从其制度属性来阐述。法律作为是发展村民自治制度的可靠保障。作为是一种可预见的秩序，对人类而言，法律所提供的正是这种服务，但这也是法律所承受的负担及其所隐含的危险，村民自治离不开法律制度。
二、现行法律制度对村民自治的规定与逻辑不足
目前，我国有关村民自治的规定主要体现在《宪法》和《组织法》之中。《宪法》第111条对村民委员会的自治性质做了抽象的规定，也体现了这一制度的基本原则。其基本制度则体现于《组织法》这一基本法律之中。这是特定历史条件下的法律环境、理论和背景等因素综合作用的产物，也是当时农村基层民主实践相对不足的表现。随着社会经济的巨大变化，《组织法》的地位及其作用受到了来自理论和立法实践的双重冲击。
（一）现行《宪法》对村民自治的规定及缺陷
首先，宪法对自治的定位出现偏差。上已提到，宪法第111条对村民自治做出了抽象地规定，是我国实行村民自治制度最直接、最重要的依据。但却存在着定位不足的尴尬现象：它位于第三章“国家机构”的第五节之下，这意味着立法者把村民自治组织看作是国家机构，与《组织法》中定位的“基层群众性自治组织”相互矛盾。很显然，《宪法》将村委会当作是乡镇人民政府的派出机关的定位显然存在着偏差和不足。宪法是形形色色的共同体生活规则之总和。 不仅要对国家政治共同体的生活规则作出基本界定，也应该涉及其他社会共同体的生活规则。更何况宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，这样规定容易引发适用混乱的窘境，也不利于维护宪法和法律的权威。
同时，《宪法》中没有涉及对自治权的规定。确认和保障公民基本权利是宪法的基本精神之一，德国哲学家耶林也提出了“法学乃权利和义务之学”的命题，借此强调权利义务在法学范畴内的重要性。可以说，权利和义务是法学体系中最基本的元素，从权利语境的角度来研究村民自治问题是必不可少的。自治权属于人权的重要内容，是村民自治的关键和逻辑起点。宪法没有涉及对自治权的规定，对于它是独立的民主权利还是附属于自由权、社会权之下的权利，是个体性权利还是集体性权利都没有提及。甚至对它到底具有“权利”属性还是具有“权力”属性，学理界还存在着相当大的争议，这不能不说是一个缺憾。
（二）《组织法》对村民自治的规定及其缺陷
1998年颁布的《组织法》对于推进我国农村基层民主政治建设进程起到了极其重要的作用，但也暴露出了很多缺陷。尽管在2010年得到修订，但由于众多原因，这次的修改并不彻底，在实施中依然遭遇了来自各方面的质疑和挑战。
1. 立法逻辑起点错误，偏离了村民自治的价值取向
也许基于其“组织法”的特性，《组织法》仅将村民委员会的性质、工作方式和原则、与基层政府的关系、职权、选举等对宪法做了进一步的细化。然而，根据我们对自治含义的解读，村民自治更应强调“自我”。正如古希腊哲学家普罗泰戈拉通过对人与人相互作用的探索来揭示城邦国家的起源那样。村民自治的基本含义是自我管理、自我教育、自我服务，自我监督，村民是自身利益、村公共事物、村公益事业的最佳判断者，同时，“自我”要求村民自治的法律制度必须体现民主的价值。 《组织法》虽然对民主选举、民主管理、民主监督、自治权的救济等制度作出了规定，但这些规定大都以村委会的产生、职权、运行为中心，仅把村民自治的组织制度看作是村民自治制度的立法逻辑起点，其他内容只不过是这个逻辑起点的附属品，严重偏离了村民自治的价值取向。