民族自治地方经济社会发展自主权探讨
摘 要：民族自治地方经济社会发展自主权是在宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方经济与社会各项自治权的基础和框架下，民族自治地方自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业的一项法定的权利。对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，实质上就是探索在新的历史条件下，民族自治地方经济社会发展的道路、规律和途径等重大理论与实践问题。
关键词： 民族自治地方；经济社会；民族自治权；发展自主权
中图分类号：DF28文献标识码：A
经济社会发展自主权是民族自治地方自治权的具体化和法律化。《中华人民共和国民族区域自治法》的实施，极大地调动了民族自治地方发展本地经济和各项社会事业的自主性、积极性，同时实现了把国家帮助少数民族地方发展的义务制度化、法律化。不断解放和发展民族自治地方的社会生产力，促进和实现民族自治地方的经济繁荣和社会全进步，构建民族地区的和谐社会，是党和政府所有民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。
一、民族自治地方经济社会发展自主权研究的目的和思路
民族自治地方经济社会发展自主权是在《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方经济与社会各项自治权的基础和框架下，民族自治地方自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业的一项法定的权利。落实民族自治地方经济社会发展自主权的实质，就是民族自治地方自治机关根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，充分行使自治权，采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济社会又好又快地发展。目前制约民族自治地方经济社会发展自主权实施的因素很多，从上级国家机关的角度来说，有关进一步落实民族自治地方经济社会发展自主权的法规和政策还不完善，自主权的有效保障机制还很不健全，中央各部门与民族地区之间的利益协调机制运行还不够正常等。从民族自治地方自身角度来说，存在着在长期的计划经济时代养成的“等”、“靠”、“要”的依赖习惯，思想解放不够，创新意识缺乏，法治环境不好等。贯彻落实民族自治地方经济社会发展自主权，是党和国家的民族工作方针和政策在法律上的集中体现，是民族自治地区经济社会发展最重要的途径和保证，也是贯彻落实民族自治地方整体权益的具体要求，是当前民族问题研究的重点和核心。对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，实质上就是探索在新的历史条件下，民族自治地方经济社会发展的道路、规律和途径等重大理论与实践问题。
学术理论界对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，综合起来主要有如下5个代表性的观点：（1）民族自治地方经济社会发展自主权是民族自治地方经济社会发展自治权行使的能力或者程序的体现，是民族自治地方自治权行使的理性基础。民族自治地方能否充分拥有发展的自主权，是民族自治地方自治机关能否具有行使自治权能力的根本标志。同时，自主权的状况又揭示了自治机关在行使自治权的过程中能否独立自主地进行的现实状况。（2）由于《民族区域自治法》对各项自主权以及上级国家机关职责的规定极为原则化且缺乏责任追究机制，加之尚无相关配套的实施细则和措施作保障，这就导致了民族自治地方各项经济社会发展自主权很难得到具体落实，使得民族地区经济社会发展相对缓慢。国务院及其各部委应当按照《民族区域自治法》的要求，尽快制定有关落实《民族区域自治法》的配套实施细则，切实保障《民族区域自治法》规定的民族自治地方各项自主权的实施。（3）制约民族自治地方经济社会发展自主权落实的因素主要有认识因素、制度因素、程序因素和机制因素等。特别是民族法律意识不强，民族区域自治法律制度的权威尚未真正树立，缺乏有法可依、执法必严、违法必究的民族法制环境，从而导致民族区域自治法律法规贯彻不力、难以落实。加强民族自治地方民主法治建设，是保障民族自治地方经济社会发展各项自主权贯彻与落实的有效保证。（4）民族自治地方经济社会发展自主权落实不到位与民族自治地方自治机关基于各种因素的制约而“不敢于”或者“不善于”行使自主权密切相关。民族自治地方自治机关应当提高自治意识，根据本地区经济社会发展的实际情况，依据宪法和民族区域自治法的有关规定，加快制定和修改有关促进本地区经济社会发展的自治条例、单行条例及相关法规。（5）在国家实施西部大开发的进程中，国家应当将民族自治地方经济社会发展自主权的落实同西部大开发战略的实施有机地结合起来，使得民族自治地方在西部大开发中能够享受到更多的优惠政策，以加快民族自治地方经济社会的发展步伐。
民族自治地方经济社会发展自主权研究的重点是探讨现阶段如何进一步有效地落实和实施各项经济社会发展自主权，寻找促进民族自治地方经济社会各项事业发展的措施、方式和路径。我国已经初步建立起包括宪法、民族区域自治法在内的较为完整的民族自治地方经济社会发展自主权的法律体系，但是与之相关配套的行政法规和部门规章以及实施细则、具体落实措施却相当缺乏，特别是民族自治地方的自治条例和单行条例的制定存在着严重的缺位和错位问题，因而各项经济社会发展自主权的具体落实仍然相当困难。民族自治地方经济社会发展自主权落实与保障的好坏，直接关系到国家的统一与安全、民族的繁荣与发展，以及我国小康社会全面实现等重大的政治问题。前苏联社会主义国家的解体、东欧一系列国家社会主义制度发生的剧变，以及当今世界范围内的民族冲突，无不证明有效地落实和保障民族自治地方经济社会发展自主权，是保证一个国家或者一个地区经济、政治、社会稳定与繁荣的关键。
二、自治机关享有法律赋予民族自治地方特定的自治权
自治权是民族区域自治制度的核心。自治权是民族权利中的一种，宪法和法律规定的自治权是具有国家立法规范的一种权限。自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。《中华人民共和国宪法》第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”［1］在实行民族区域自治的地方，只有自治地方的人民代表大会和人民政府，才是民族自治地方的自治机关。自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。在民族区域自治范围内，自治机关的职能既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。自治地方自治机关享有宪法、民族区域自治法和其他法律赋予的一系列特定的自治权。
第一，自主地管理本民族内部事务的权利。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出的人民代表大会代表组成自治机关，依法行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。在民族自治地方的人民代表大会中，除了实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也有适当名额的代表。在我国现有的155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。同时，在民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，都配备有实行区域自治的民族的人员，民族自治地方自治机关实现了自主地管理本民族内部的事务。