企业国有资产管理体制：现状、问题与对策
摘 要 演全面分析了企业国有资产管理体制的现状，深入剖析了其存在的问题，并根据十八届三中全会对发展混合所有制和国有企业按功能分类的要求对进一步完善企业国有资产管理体制提出了具体的，可操作性的对策建议。文章认为，应加强国有资产所有权；将国有资产监督管理机构的国有资产出资人职能与公共管理职能分开；根据国有企业的功能分别设立不同类型的国有资产经营公司，实行分类治理；大力完善企业国有资产管理的法制。企业国有资产管理体制改革应有组织地分步推进，并注意与其他方面的改革相协调。
关键词 国有资产管理体制；国有企业；国有经济；公司治理
[中图分类号]F276.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）03-0015-05
一、引 言
国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系；是涉及国有资产的管理、监督、运营，以及国家投资企业的公司治理等多方面相互联系又相互制约的体制和机制。它是国民经济管理体制的有机组成部分，是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式，也是国家所有制的具体实现形式。[1-2]国有资产管理体制包括宏观和微观两个层面。其中宏观层面反映政府内部所有者的权能关系，微观层面反映政府与企业之间的产权关系。[3]国有资产管理体制有广义和狭义之分。广义的国有资产管理体制是指企业国有资产、行政事业性国有资产以及资源性国有资产等所有权属于国家的一切财产的管理体制。本文的研究对象为狭义的国有资产管理体制即企业国有资产管理体制。
企业国有资产管理体制是推进我国国有企业改革的体制载体。改革开放以来，随着我国国有企业改革的发展，企业国有资产管理体制经历了数次调整，逐渐从计划经济体制下政企不分的政府多头管理模式向社会主义市场经济体制下政企分开、政资分开和资企分开的政府统一管理模式转变。党的十八届三中全会提出发展混合所有制和国有企业按照功能分类等思想，并且提出以管资本为主加强国有资产监管，新一轮国资国企改革正式启动。认清企业国有资产管理体制的具体形势，把握本轮改革的基本方向是当前迫切需要解决的问题。本文对企业国有资产管理体制的现状进行了详细的考察，对其存在的问题进行了深入的剖析，并在此基础上对完善企业国有资产管理体制提出了相应的对策建议。
二、企业国有资产管理体制的现状
（一） 国有资产管理体制的基本框架初步确立
一是，明确国有资产属于国家所有即全民所有，国家或全体人民是国有资产的所有者，统一行使国有资产的所有权。二是，为解决国家所有权的“虚置”问题，建立了国有资产的出资人制度。一方面，由国务院代表国家行使国有资产所有权。另一方面，由国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业、重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业由地方政府代表国家履行出资人职责。①三是，设立了专门的国有资产监督管理机构。除企业国有资产较少的设区的市、自治州以外，中央政府和省、市（地）两级地方政府分别设立专门的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权代表本级政府具体履行出资人职责；②也可根据需要授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。③四是，实行国有资产授权经营。国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。④被授权企业对授权范围内的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能（见图1）[4]。
（二） 国有资产管理不同主体的权利和责任基本明确
国有资产管理的主体主要包括各级人大常委会、中央和地方政府、国有资产监督管理机构以及国家出资企业四大类。按照相关法律的规定，人大常委会作为立法机关的职责是听取和审议本级政府关于国有资产监督管理的专项报告，组织对《企业国有资产法》的执法检查。政府作为出资人对其授权的国有资产监督管理机构的履职情况进行监督，并依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况。国有资产监督管理机构根据本级政府的授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理，对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督，同时具有指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，推动国有经济结构和布局的战略性调整等义务。国家出资企业享有法律、法规规定的经营自主权，对出资人负责。
（三） 国有资产管理日益规范并纳入法制轨道
首先，国有资产的各项监督管理制度逐步健全。国务院国资委成立后建立和优化了一系列相关的制度，内容涉及企业规划发展、财务监督和统计评价、产权管理、收入分配、业绩考核、安全生产与节能减排、收益管理、干部管理、监事会监督、董事会建设、党群工作、纪检监督、企业法制、社会责任与协会建设、对地方国有资产监督管理部门的指导等各个方面，基本建立起了较为全面的国有资产监督管理制度体系。其次，在法制建设方面，自1988年以来，我国先后颁布了《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有企业监事会暂行条例》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产法》等国有资产管理的法律、法规。国有资产管理法律体系的建立为国有资产管理的法制化奠定了基础。
三、企业国有资产管理体制存在的问题
（一）国有资产管理体制还不统一
除属于国资委系统管理的国有企业之外，还存在大量的游离于统一的国有资产管理体制之外的国有企业。这些企业或者没有明确的出资人（如中央金融企业）；或者因为刚刚改制完成，国有资产管理体制仍然在探索之中（如中央文化企业）；或者尚未实现政企分开，仍由原属政府管理部门直接管理（见表1）。这部分企业国有资产的管理体制还不健全，管理权限在不同的政府部门之间割裂开来，形成了交叉管理和管理真空等问题。