全面抗战初期国民政府的军政机构改组
摘要：全面抗战爆发之初，为应对军事上的不利形势和党政军最高领导机关向大后方转移等各种战时特殊状态，在蒋介石主导下，中国国民党在党政军决策体制及其架构方面作出了一系列调整和改组。通过设立国防最高会议、扩大改组军事委员会以及南京失守后的政军机构改组，不仅有助于稳定国民党的战时领导层，巩固国民党的执政地位，而且有利于贯彻国民党的抗战决策，并使国民党领导层尽可能做到一致对外。
关键词：抗战初期;国民党;国民政府;机构改组
中图分类号：K265文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）11-0128-07
1937年7月7日，面对日军的肆意挑衅，驻守在卢沟桥的中国守军奋起抵抗，全面抗战爆发。这是国民党在南京建立国民政府、当政10年之后所遇到的最大挑战，不仅事关国民党和国民政府的统治地位，而且事关国家的危亡。当此时刻，如何处理战争状态下的诸般急迫事务，决策战时的军事、政治、外交、经济、社会等因应之举，是国民党及国民政府必须解决的重大问题。为此，由国民党及其领袖蒋介石主导，对国民政府的军政机构进行了一系列重大改组，以适应战争初期的紧急状况。有关全面抗战初期国民政府军政机构的改组，在诸多抗战通史著作中虽然不乏一般性叙述，但专门研究似不多见，本文即以此为讨论之中心，作初步梳理和分析，以就教于抗战史的研究者。
一、设立国防最高会议
1937年8月11日，国民党中央政治委员会召开第五十一次会议，议决取消“国防会议”和“国防委员会”，代之以“国防最高会议”。根据《国防最高会议组织条例》的规定，其组成和职能为：国防最高会议为全国国防最高决定机关，对国民党中央政治委员会负责。以军事委员会委员长为主席，中央政治委员会主席为副主席。会议成员有国民党中央执行委员会常务委员会委员、秘书长，组织、宣传、民众训练等部部长，中央监察委员会常务委员会委员，中央政治委员会秘书长;国民政府五院正副院长;国民政府行政院秘书长，内政、外交、财政、交通、铁道、实业、教育等部部长;军事委员会副委员长、常务委员会委员，参谋总长，军政、海军等部部长，训练总监部总监，军事参议院院长;全国经济委员会常务委员;主席得在委员中指定常务委员会委员9人;其他各关系人员在必要时由主席通知列席。国防最高会议的职权为：决定国防方针、国防经费、国家总动员及其他与国防有关的重要事项。作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席可以不按平时程序便宜行事。国防最高会议设秘书处，秘书长由主席指定。国防最高会议设国防参议会，由主席指定或聘任若干人充任。①
现代战争关涉到政治、经济、外交、文教、社会等全方位的行动，是国家动员力和执行力的最高表现。从全面抗战爆发前的实际状况看，中国在这方面的表现确实不及日本，甚至作为支持战争的最基本的基础条件之一的现代兵役制度都迟迟未能建立，兵源补充主要靠“拉壮丁”的方式解决。因缺乏现代兵役制度，即便中国拥有充足的人力资源也不能充分地转化为部队兵员。②全面抗战爆发后，中国军队在最初的几次实战较量中兵员即有较大损耗，尤其是在淞沪会战中，中国动员了现役部队的将近三分之一，最后又损失了其中的三分之一，“部队整补”成为急迫的任务，而这又非军政部下辖之兵役机构独家所能解决。③由此而论，国防最高会议的设置确有其必要性，其本意是将当时党政军各方面的负责官员集合于国防最高会议中，发挥综合性统筹领导决策功能，以国防事务作为基本出发点，旁及其他与国防有关的各项事务，统一议事并决策实行，成为“战时政策最高指导与最后决定的机关”④。
依《国防最高会议组织条例》的规定，国防最高会议对国民党中央政治委员会负责，在理论上仍非国防“最高”决策机构，其决议案需要“报告”或“备案”于国民党中央政治委员会。就实际而言，国民党中央政治委员会的组成成员众多（最多时超过200人），机构庞大臃肿，大而无当，决策效率可想而知。正如时任国民党中央政治委员会主席的汪精卫所言：“行政处理、军事处理，若取决于中央政治会议，将不胜其烦了。”⑤为此，1937年11月26日，在首都南京处境危急、国民政府决定迁都重庆之际，国民党中央执行委员会常务委员会第59次会议决定，中央政治委员会暂停开会，由国防最高会议代行其职权。鉴于国防最高会议的组织依然比较庞大，成员仍然偏多（40—50人），在战时召集全体会议仍然不易，故又以其常务委员9人为核心决策机构，处理日常事务。
战时决策的关键在于集中统一和合理有效，这也是国民党设立国防最高会议的初衷。然而，国防最高会议所决定的仍多为各项具体而琐碎的事务，未能真正实现“最高”层面的决策功能。其原因有三：一是因为这时军情非常紧急，政治中心由南京而武汉而重庆，蒋介石往往不能照常主持会议而由副主席代理，以致不能发挥其法定职权。二是因为国防最高会议是由党政军各机关的首长集合组成，各方面对于一件事情往往不能取得一致观点，会议便渐渐演变成调和关系的场所，其决策作用因没有蒋介石的拍板而大打折扣。三是因为国防最高会议接收了中央政治委员会的职权，大大小小的追加预算案等琐碎的例案便拥挤到其议程上，反而失却了讨论军政大计的时间。以致国防最高会议“大部分的时间却不得不用之于例案之上，而不能将它隆重的职权充分的发挥。”⑥
二、扩大改组军事委员会
1937年8月11日，国民党中央政治委员会决定设陆海空军大元帅，组织陆海空军大本营，直隶国民政府;推蒋介石为大元帅，国民政府主席林森依据约法提议，将主席原有的大元帅职权移交给蒋介石。⑦8月20日发布的《国军战争指导方案》明确规定：大元帅受全体国民与全党同志之付托，统帅海陆空军，及指导全民。同时提出：“为求我中华民族之永久生存，及国家主权之领土完整，对于侵犯我主权领土，与企图毁灭我民族生存之敌国倭寇，决以武力解决之。”大本营的组织系统为，参谋总长指挥各部，辅助大元帅策划全局;副参谋总长襄助参谋总长指挥幕僚，执行各项任务。大本营设以下各部：第一部（部长黄绍竑），执掌军令，即各战区及海空军作战指令;第二部（部长张群），执掌政略，内求社会内部之安定，外谋国际舆论之同情;第三部（部长孔祥熙），执掌财政，安定金融，整理税务，紧缩支出，筹发公债，募集外债;第四部（部长吴鼎昌），执掌经济，扩张产业，广辟资源;第五部（部长陈公博），执掌宣传，永保精神动员之团结巩固，并昭告国际;第六部（部长陈立夫），执掌训练，组织及训练民众，使人人皆有为国牺牲之决心与技能;此外还有后方勤务部（部长俞飞鹏）和管理部（部长朱绍良）。“各应本主旨，适切运用，紧密连（联）系，俾获最后之胜利，为共同一致最高之原则。”⑧