消防行政自由裁量权控制研究
摘要自由裁量权在消防行政管理领域广泛存在，如果不进行有效控制，很容易造成自由裁量权的滥用、误用以及运用不当。本文根据消防行政自由裁量权的类型，阐述了当前我国消防行政自由裁量权在行使过程中主要存在的问题，并着重通过构建立法、执法、司法三大法律体系来控制自由裁量权的行使与运用。
关键词消防执法自由裁量权控制研究
作者简介：王纯聪，中国人民武装警察部队学院2010级安全技术及工程专业硕士研究生，研究方向：火灾理论。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)05-143-02
消防行政自由裁量权是指公安机关消防机构在消防监督管理活动中，遇到法律法规没有规定或规定不够具体、明确的问题时，在法定职权范围内，根据具体情况自行选择最为合适行为的一种行政权力。自由裁量权是一把双刃剑，既有不可或缺的作用也有不可避免的隐患。加强对消防行政自由裁量权的控制研究，对于防止消防机构滥用职权，完善国家消防法制建设具有重要意义。
一、消防行政自由裁量权的分类
从我国《消防法》及相关法律制度来看，自由裁量权在消防行政管理领域大量存在。按照自由裁量权在《消防法》中的表现形式，可以将消防行政自由裁量权分为以下几类：
（一）行政处罚类自由裁量权
1．处罚种类的选择权。如《消防法》第六十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留……”。其中警告属于申戒罚，五百元以下罚款属于财产罚，五日以下拘留属于人身罚。根据该条规定，公安消防机构可以对行政违法者警告、罚款或拘留的处罚种类进行自由裁量。
2．处罚幅度的裁量权。如《消防法》第五十八条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款……”。根据该条规定，公安消防机构对行政违法者实施罚款处罚时可以在三万元至三十万元的幅度内自由裁量。
3．情节轻重的认定权。如《消防法》第六十四条规定：“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款……”。这里对于情节轻重的认定需要执法人员根据实际情况进行自由裁量。
（二）行为期限类自由裁量权
1．限期改正期限的决定权。如《消防法》第六十六条规定：“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款”。根据该条规定，公安消防机构如果发现违法行为，可以根据改正违法行为所需时间的长短，自由决定改正违法行为的期限。
2．消防检查时间的选择权。如《消防法》第十五条规定：“公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查”。根据该条规定，公安消防机构受理申请后，可以根据自身工作安排，确定进行消防安全检查的时间。
（三）事实认定类自由裁量权
1．重大火灾隐患、易燃易爆场所的认定权。如《消防法》第五十五条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府”。该条赋予了公安机关消防机构具有认定某一场所是否具有重大火灾隐患的裁量权。
2．根据实际是否需要进行某种行为的认定权。如《消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失”。该条赋予了公安机关消防机构具有认定某一火灾场所是否需要进行封闭的裁量权。这里需要说明的是，我们狭义上认为的行政行为就是消防监督管理行为，即只有在消防执法过程中才有行使自由裁量权的资格。实际从广义上来讲，灭火救援是行政救助，属于事实行政行為。按照消防法规定，消防队在灭火救援过程中也有需要进行自由裁量的情节存在。类似的还有消防法第四十五条、四十七条规定的内容，在此不一一赘述。
二、消防行政自由裁量权行使过程中存在的问题
现代社会消防监督管理中，自由裁量权的应用范围极其广泛。不健全的消防监督管理体制、不完善的消防法制体系导致消防行政自由裁量权目前还存在比较多的问题，主要表现在消防行政自由裁量权滥用以及消防行政处罚显失公正两个方面。
（一）消防行政自由裁量权滥用
主要表现有处罚随意性大，不平等适用法律，随意解释术语，随意适用法律等几个方面。自由裁量权的“自由”属性是消防行政自由被滥用的基础。消防行政法律法规对公安消防机构实施具体行政行为规定了一定的幅度和范围，这种幅度和范围适应了消防工作复杂多变的实际，但也给滥用消防行政自由裁量权提供了可能。消防行政人员在行使自由裁量权中因不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益导致自由裁量权滥用。
（二）消防行政处罚显失公正
主要表现有轻责重罚、重责轻罚、对性质相同的违法行为处罚程度不同。如《消防法》第58条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款”。由于罚款幅度由三万元到三十万元不等并且没有严格的处罚标准，需要执法人员自由裁量。这时候很容易出现违法严重的通过找关系、走后门等手段少罚一些，而其他违法相对人则被狠狠地宰一顿。这种显失公正的处罚方式给消防行政执法带来很多负面影响。
三、消防行政自由裁量权的控制
完善我国消防行政自由裁量权的控制，要建立一个集事前的立法控制、执法控制以及事后的司法控制为一体的全方位自由裁量控制体系。自由裁量权属于法治授权的人治，是人治对法治的必要补充。反过来，我们在构建消防行政自由裁量控制体系的时候，应该返回法治的角度，用法治规范人治，即着重通过构建立法、执法、司法三大法律体系来控制自由裁量权的行使与运用。
（一）立法控制
立法控制属于事前控制，它对自由裁量权的控制具有根本作用和源头性意义。通过立法实现对消防行政自由裁量权的控制，主要包含以下三个方面：
1．提高消防立法技术与水平，增强法律的合理性与可操作性。立法要讲究松弛有度。即要“严”，因为严格之下无量裁，无量裁就无自由裁量滥用，量裁幅度越小，问题越少；还要“松”，因为法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使，自由裁量权本身是现代行政的重要组成部分，是不可或缺的，不能因噎废食。
2．加强对消防监督责任方面的立法，提高自由裁量的约束度。消防监督工作必须明确职权责任、落实行政隶属关系，切实强化自由裁量责任制约和责任追究制度以提高对执法人员的责任约束。进一步明确消防执法主体的责任，完善执法监督和执法过错责任追究制度，通过案件审核把关、听证、执法检查、行政复议等执法监督形式，加强对执法活动的跟踪监督和检查，防止自由裁量权滥用。
（二）执法控制
执法控制相对于立法的事前控制来讲，属于“事中控制”，它对自由裁量权的控制具有最直接的作用和现实性意义。通过执法实现对消防行政自由裁量权的控制，主要通过提高执法主体的综合素质：
1．加强对执法人员思想政治教育和职业道德教育，牢固树立执法人员执法为民的执法思想，真正做到严格执法、公正执法、文明执法。提高公安消防行政执法人员的综合素质，不仅仅是思想品质、业务水平、思维能力、工作责任的提高，更重要的是不断提高执法人员的法治意识，养成合法、合理行政的习惯和自觉性，真正做到一切依法自由裁量。