完善国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制探讨
摘 要：对国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制现状及存在的问题进行分析，从完善衔接机制的途径等方面进行探讨，提出了规范国土资源行政执法机关移送程序、明确国土资源行政执法机关依法获取的证据材料在刑事诉讼中的法律地位、健全衔接的程序配套保障制度的具体措施建议。
关键词：国土资源行政执法；刑事司法；衔接机制
国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制，是指规范国土资源行政执法机关公安机关、检察机关等刑事司法机关及时移送涉嫌犯罪案件及其他相关工作的一系列制度设计和程序安排。建立和完善衔接机制是近年来国土资源行政执法机关不断积极探索的课题。本文将通过对衔接机制存在的问题进行分析，从完善国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制的途径等方面做一些粗浅探讨。
一、国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制现状
近年来，国土资源行政执法领域“以罚代刑”现象有所存在，产生上述问题的重要原因，就是“两条途径并行运作”的行政执法与刑事司法的相互衔接不够，国土资源行政执法机关与刑事司法机关没有形成打击国土资源犯罪的合力。部分应追究刑事责任的国土资源犯罪行为没有得到追究，刑法对国土资源领域违法犯罪行为的震慑作用没有充分发挥，这也是国土资源市场秩序比较混乱的一个重要原因。在构建社会主义和谐社会的法治环境下，加强行政执法与刑事司法的衔接工作，是整顿和规范国土资源市场经济秩序的治本之策，因此，建立国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制就成为极为迫切的任务。2001年以来，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，并会同有关部门下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等文件，衔接机制得到长效发展。为进一步建立国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制，国土资源部、最高人民检察院、公安部联合制定了《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部联合制定了《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》，对加强国土资源行政执法与刑事司法相衔接工作进一步作出了明确规定。但是，目前国土资源行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善，实际工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题，真正建立起国土资源行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制，无疑是一个系统的治理工程。
二、国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制存在的问题
按照在我国现行法律规定，行政执法机关发现某种行政违法行为通过单纯的行政制裁不能达到维护社会秩序的目的，而且根据法律的相关规定，这种行为已经属于情节严重或者后果比较严重等情形而构成犯罪时，就需要将这些行为移送刑事司法机关，由司法机关来履行秩序维护的最后一道保障职能。这样，就需要在法律制度上使行政执法与刑事司法实现有效的衔接，而就其衔接的核心来看，无疑就是程序问题。目前，我国对于国土资源违法犯罪行为均以法律或者司法解释的形式确定了行政违法与刑事犯罪的界限，问题的症结在于衔接的程序，即通过什么样的方式来实现国家法律规定的衔接问题。国土资源行政执法与刑事司法相衔接不顺畅，主要表现在以下几个方面：一是国土资源行政执法机关的执法信息无法及时、全面、有效地到达公安机关和检察机关，导致衔接工作的运行不够顺畅，工作的有效性发挥不够充分。二是个别单位对衔接工作重要性的认识和重视程度不够，各单位工作开展不平衡，衔接工作还处于不规范、无秩序、各自为政的局面。三是案件移送工作缺乏具体的操作规范，造成案件移送可操作性不强。四是国土资源行政执法机关与司法机关对于案件的定性以及证据收集标准存在分歧，容易发生相互扯皮、推诿或者草率移送的现象，影响了及时、准确打击犯罪。
三、完善国土资源行政执法与刑事司法相衔接机制的途径
（一）规范国土资源行政执法机关移送程序
案件移送，即行政执法机关在查处行政违法案件过程中，将涉嫌行政犯罪的案件及时、主动地移送有管辖权的司法机关依法按刑事司法程序先行处理，这是行政执法与刑事司法相衔接的首要环节。《行政处罚法》、《刑事诉讼法》有关条文规定了案件移送制度，但这些都只是一些原则性的规定，有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，由此导致行政执法机关在实践中移送的随意性很大。为了更好地协调移送中行政执法机关与司法机关的关系，应该将移送程序法定化，譬如受移送的机关、移送的具体条件、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的明确规定，以建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为。
（二）明确国土资源行政执法机关依法获取的证据材料在刑事诉讼中的法律地位
行政执法与刑事司法相衔接的程序性设计，必须考虑的一个基础性因素是证据的衔接问题。国土资源行政执法机关移送的证据材料，可以作为司法机关获取证据的重要线索。对移送中扣押的书证、物证等实物证据，应按照《刑事诉讼法》第四十五条的规定，作为公安、检察和法院收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据；对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只作要式程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据；对在执法过程制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录等证据材料，原则上要求司法人员重新制作或收集，但确因有不可抗拒原因，经侦查机关查证与其他证据吻合，相互印证的，也应作为刑事诉讼的证据使用。
（三）健全国土资源行政执法与刑事司法相衔接的程序配套保障制度
一是建立联席会议制度。联席会议由国土资源行政执法机关、检察机关、公安机关等为成员单位。联席会议的目的在于定期通报各自在涉及国土资源违法犯罪案件工作中的情况，解决执法中遇到的困难和问题，研究制定相应对策。二是建立信息通报制度。联席会议各成员单位应当明确主管负责人和具体联络人，定期互相通报有关情况。三是建立相互监督机制。国土资源行政执法机关、检察机关、公安机关按照各自职能，对有关案件的处理互相监督，密切配合，防止有罪不究、以罚代刑。