中国行政诉讼制度的完善与发展
摘 要：发展和完善中国国行政诉讼制度，对于行政主体及其工作人员提高依法行政的意识，对于行政相对人依法维护自己权益的意识，都具有极其重大的理论和现实意义。目前我国行政诉讼的司法审查权是有限的，应当扩大行政诉讼的受案范围，放宽原告资格，简化被告制度，完善行政诉讼证据制度。
关键词：行政诉讼；抽象行政行为；证据
中图分类号：D915.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）25-0124-02
所有的行政行为都应接受法院的司法审查，行政机关没有最后的决定权。美国早期著名的“马伯利诉麦迪逊”案，这一案例具有里程碑的意义，美国最高法院有权审查一切行政行为，不论是具体的还是抽象的行政行为的合宪性。司法审查是行政法的平衡器，是行政行为合法性和有效性的保证。在我国司法审查由法院进行，司法审查的基础是宪政，政府的权力来自于人民，只能依法取得并依法行使。独立的司法机构是对行政权力的制约和监督。目前我国行政诉讼的司法审查权是有限的，本文试从以下几个方面探讨我国行政诉讼具体制度的完善。
一、扩大行政诉讼的受案范围
“行政诉讼受案范围”，又称“可诉性行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。受案范围过窄是目前《行政诉讼法》最为突出的问题。《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围做出原则性的统一规定。《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”二是列举式，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议。第12条列举了法院不能受理的四类事项，《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不对下列行政行为进行司法审查：第一，国防、外交等国家行为；第二，行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；第三，行政机关内部管理行为，如对行政机关工作人员的奖惩，任免等决定；第四，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为：2000年3月10日起实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。该若干问题的解释回避了对具体行政行为下定义的做法，在第1条第1款采用了概括式的规定受案范围，该款规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的行政受案范围。”第2款则采用了列举式规定法院不予受理的案件，包括6类不可诉的行为。即：第一，行政诉讼法第12条规定的行为；第二，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；第三，调解行为以及法律规定的仲裁行为；第四，不具有强制力的行政指导行为；第五，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；第六，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准：一是具体行政行为标准，《行政诉讼法》第5条规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查。对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。关于何谓具体行政行为，《行政诉讼法》并未给出定义，而是用列举的方法列出公民、法人或其他组织可以提起诉讼的8种具体行政行为以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。若干问题的解释第1条肯定性地表述了行政行为的可诉性，回避了具体行政行为的概念。若干问题的解释第1条规定：公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从理论上讲，通常具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的行政机关及其工作人员做出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为，这类行为只能适用一次。而抽象行政行为是指行政机关针对非特定人做出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用的对象，而且在一定范围内可以反复适用。二是人身财产权标准。人民法院只受理对行政机关及其工作人员人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼，除非法律另有规定，法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。目前国内的抽象行政行为数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。并且抽象行政行为是针对普遍对象做出的，适用的效力不止一次，具有反复性、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏性。所以，必须将部分抽象行政行为纳入我国的司法审查范围。
二、放宽原告资格
我国行政诉讼法规定，原告是指认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的公民、法人或其他组织。这一概念可以从以下两个方面来理解：第一，原告必须是行政相对人一方，即公民、法人或其他组织。第二，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人。首先，行政机关的行为是直接影响了公民、法人或其他组织的权益，二者之间是实质性联系；其次，必须是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，而不是他人的合法权益。《行政诉讼法》第24条规定了原告资格应具备三个条件：第一，原告必须是公民、法人或其他组织。第二，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人。第三，原告必须是向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他组织。《若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条列举了行政行为可能影响相对人权益的四种情形：第一，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；第二，与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；第三，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；第四，与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。