创新食品安全案件移送机制
摘 要：当前，我国食品安全状况有所好转，但形势依然严峻。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送机制，有利于食品安全监管机关与公安、检察机关的沟通与合作，有利于打击各类食品安全违法犯罪活动，有利于构建食品安全治理新机制。
关键词：食品安全；案件移送；机制创新
中图分类号：DF4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0173-02
食品安全问题是全社会共同关注的重大社会问题。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送机制，能够严厉打击、震慑危害食品安全违法犯罪活动，保障民众身体健康和生命安全，维护社会和谐稳定，推动食品安全治理工作的有序发展。
一、客观需要
创新食品安全案件移送机制，及时查处食品安全违法犯罪案件，是践行食品安全依法治理理念、提升食品安全治理水平的客观需要。
（一）打击食品安全违法犯罪行为的需要
食品安全监管机关对在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件，有将相关案件移送公安、司法机关处理的义务。这一点在我国行政处罚法中作了明确规定。该法第7条、第22条、第28条、第61条，明确规定了行政机关对违法行为构成犯罪案件的移送义务以及不移送的法律后果。及时移送涉嫌犯罪案件，不仅是依法行政的需要，也是打击违法犯罪行为的需要。当前，食品安全违法犯罪行为呈现多样化、隐蔽化、智能化等特征。但公安、司法机关拥有强有力的侦查手段和丰富的办案经验予以应对食品安全监管机关及时移送涉嫌犯罪案件，有利于追查源头，有效控制食品安全事件的发生，快速查处食品安全犯罪案件，更彻底地消除扰乱食品安全监管秩序的违法犯罪行为。只有建立顺畅的案件移送机制，才能使法网疏而不漏，有力地打击各类损害市场经济秩序和社会管理秩序的食品安全犯罪行为。
（二）预防和杜绝以罚代刑现象发生的需要
食品安全犯罪不同于普通刑事犯罪，其特殊性在于，该类案件一般是先由食品安全监管部门发现查处，然后再根据案件性质、情节以及危害程度，决定是否移送公安机关。公安机关决定是否立案或立案数量的多少很大程度上取决于行政机关材料的质量和移送数量的多少。然而，在实践中存在着食品安全监管人员徇私舞弊、玩忽职守，故意不移送应该移送的涉罪案件，导致应该移送的案件没有移送；存在受部门利益驱使，部门领导主观上把一些应向公安机关移送的涉嫌构成犯罪的食品安全案件不移送，而以行政处罚代替刑事处罚。所以，当前建立食品安全案件移送机制，杜绝以罚代刑，严厉打击食品安全犯罪有其客观必要性和现实性。
（三）解决食品安全案件移送不力的需要
我国现行的食品安全监管体制是以分段监管为主、品种监管为辅的监管模式。但在食品安全监管的实际工作中，由于各职能部门相互联络少、通气不够，各自监管的角度、方式不同，处理问题的依据不统一，造成重复监管、多头监管、监管无序的现象时有发生。同时，我国食品产业的规模化、组织化、集中化程度相对较低，食品产业呈现多、小、散、低的现象，这给我国食品安全监管带来了特殊的挑战。前店后厂、即做即售的小食品加工企业，生产与流通环节难以界定，容易造成执法主体不明、责任不清、职能交叉、重复执法。如查处一些地下非法病死猪的屠宰加工窝点时，涉及到商务、工商、质监、卫生等多个职能部门，要多个部门进行联合办案，因此具体由哪个部门牵头进行移送则在法律上没有明确的规定。只有明确食品安全监管部门监管职责，案件移送机制才能正常运行。
二、实践探索
为解决行政执法机关与公安、司法机关长期以来在涉嫌犯罪案件移送及刑事追溯方面存在的以罚代刑、有案不移、有案不立、有罪不究等现象，国务院及相关部委等陆续出台了一些规范性文件。如，2010年1月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》（法发〔2010〕38号），要求认真受理、审查食品安全监管部门移交的涉嫌危害食品安全犯罪案件，依法及时立案侦办，并及时将有关情况通报监管部门。公安机关在案件查处工作中需要有关部门给予支持协助的，有关部门要积极予以支持。有关部门和机构要严格执行不符合安全标准食品及食品中有毒、有害非食用物质鉴定的相关规定，为案件侦办提供依据。2011年12月20日，农业部、公安部等八部门发布了《“瘦肉精”涉案线索移送与案件督办工作机制》的通知（农质发[2011]10号），进一步完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，做好案件的督办工作，加大对“瘦肉精”违法犯罪行为的打击力度。
此外，2006年3月2日最高人民检察院和全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》；2010年1月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》（法发〔2010〕38号）；2011年1月18日，卫生部发布实施了《关于加强违法使用非食用物质加工食品案件查办和移送工作的通知》（卫监督[2011]14号）。
以上这些规范性文件为食品安全涉罪案件移送机制的建立提供了初步的制度安排和总体框架。其内容主要涉及两个方面：
一是案件移送的基本要求。主要规定食品安全监管机关应当在规定的时间内做出批准移送或者不批准移送决定，做出移送决定的案件，应尽快向同级公安机关移送。公安机关对食品安全监管机关移送的涉嫌犯罪案件应履行规定的接受手续，并在规定的期限内开展审查。检察机关应对公安机关不予立案的决定依法进行监督，及时跟踪食品安全监管机关移送公安机关的涉嫌犯罪案件，对立案后久侦不决的案件加强督促，并派员参加公安机关疑难案件的讨论。
二是案件移送程序。案件移送程序是落实食品安全案件移送制度的方式方法，案件移送程序是否完善，在一定程度上会影响案件移送效果的正常发挥。根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的有关规定，食品安全涉罪案件移送的程序包括启动阶段、核定阶段、移送阶段、接受阶段、立案阶段、交接阶段。