规范警务辅助力量的路径探析
摘 要：用好警务辅助力量，发挥其维护社会治安的协同作用是我国警务改革与创新的一项重要内容。警务辅助力量的投入与使用中的矛盾日益突出，亟须从深入理论研究、创新管理实践、借鉴外国经验、依靠法治保障等方面入手，探究突破警辅人员身份界定的“瓶颈”，规范发展警务辅助力量的路径。
关键词：警务辅助力量；现状；法治
中图分类号：D916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0133-02
警力有限，民力无穷。警务辅助力量在协助公安民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务群众等方面的作用日益凸显。可以说，这是一支不可忽视的力量，是警力资源的有益补充。要用好这支力量，就必须以法治思维为统领，在进行深入调查研究的基础上，丰富、完善其存在的现实依据和理论基础，以扎实的工作有效推进顶层设计，使警务辅助力量迈向法治化、规范化发展之路。
一、警务辅助力量的界定
我国各地关于警务辅助力量的具体称谓不尽相同，从早些时候的“治安联防队员”“治安员”“交通协管员”，到颇具地方特点的诸如“警辅”“协警”“辅警”和“协辅警”。这种称谓上的混乱现象反映出目前我国的警务辅助力量的发展与管理缺乏统一性和规范性。常言道：名不正则言不顺，统一称谓有利于对警务辅助人员法律身份的界定。明确的身份是警务辅助力量机构设置、编制管理、权限及责任归属的前提。近来，从公安部领导讲话到各地的地方性法律法规立方实践，集中趋向于“警务辅助力量”的提法，其具体工作人员则被称作“警务辅助人员”，简称“警辅”。
警辅是指直接由公安机关聘用，协助在编警察从事警务活动的辅助力量。这反映了警辅所具有的如下特征：一是警辅主体的非行政性。警辅只是作为警察的助手辅助参与警务活动，并无执法权限，故自身并没有行政属性；二是警辅管理的直接性。警辅是被公安机关直接管理使用的，没有第三方管理者的介入；三是警辅行为的非市场属性。即警辅不参与市场活动，不存在生产经营和盈利等经济行为[1]。
二、警务辅助力量的发展现状
公安工作改革必须“坚持专门工作与群众路线相结合的方针，不断拓展新形势下社会治安社会化治理的新路子”，这是警务辅助力量不断发展壮大的现实依托。
（一）发展现状
进入21世纪以来，我国警务辅助力量列入公安机关独立管理。各地公安机关结合本地实际，积极探索建设职业化、规范化的警辅队伍。2001年1月1日，浙江省杭州市成立了全国首家由政府出资、公安机关管理使用、队员全部实行劳动合同制、统一称为“协警”的新型警辅队伍。由于“警辅”界定的范围不同，在全国范围内很难计数实际投入使用的警辅力量，但有一点是明确的就是各地，特别是基层一线的警辅力量总数大大超过了正式警察的数量。以浙江省为例，截至2013年8月统计，全省共有公安警辅队员96 384名，比2009年80 561名人数增加19.6%，净增15 823人，平均每年增员3 956人。全省公安民警与公安警辅队员配置比例为1：1.52。
随着各地警辅队伍的不断发展壮大，从公安部到各地方的一些管理规范不断出台，使这支队伍的管理日益趋于规范。其中公安部分别于2008年、2009年下发的题为《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》（公交管[2008]88号）和《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》（公通字[2009]44号）的两个文件一般被认为是来自国家层面的关于规范警务辅助力量的指导性文件。根据两个《意见》的精神，结合本区域经济社会发展现状，各地市相继成立警务辅助力量管理机构并出台相关管理规定。在浙江，全省警务辅助力量管理的体制机制正逐步建立健全，警辅队伍管理职能归口公安机关政工部门及市公安局各部门、各警种的政委和县（市、区）公安局政委。负责警辅队伍建设的管理责任体系在公安机关内部正在逐步建立、健全，“谁使用、谁管理、谁负责”的警辅使用管理原则得到全面贯彻执行。浙江省公安厅及地市公安局等相应地建立了警辅管理专门机构，强化监督指导工作。例如温州市公安局于2011年5月在全省率先成立了“协辅警人员管理处”，其下属各县市区公安机关也先后成立了警辅管理科或文职管理中心。此后，温州市公安局又下发《温州市公安局关于进一步规范协辅警队伍管理工作的意见》，建立了警辅队伍管理的“三级”领导责任制（县局、用人单位、主管民警）和警辅队伍状况定期会商分析制度。目前，浙江全省公安机关在思想理念和管理措施上都已基本实现了“像抓警察队伍建设一样抓协警队伍建设”的目标要求。
（二）存在的突出问题
来自实践单位的调研结果普遍反映，当前公安警辅队伍建设遇到的突出问题是来自于制度设计的依据不足和外部支撑不力，更明确地说就是警辅人员身份职能定位和经费保障问题。实践中，各地政府及用人单位只是将警辅作为机关编外用工人员来对待，而他们又共有一个被异化的“临时工”的身份标签。可以说，只要警辅队员的身份不明确不改变，警辅队伍建设和管理的面貌就难有明显改观。2012年度，浙江省省警辅经费支出平均每人仅3.087万元，扣除服装费用和劳务派遣管理费，每个警辅队员实际收入平均2.72万元，再扣除五险一金，每年实际拿到手只有近2万元。这一待遇保障与2012年度全省在职职工平均收入40 087元相距甚远。警辅队伍招录难、留人难就是这一窘迫现实的直接反映。据杭州市公安局交警支队反映，该支队2013年招录了409名交通管理警辅，至当年11月底已有380人辞职另谋择业，流失率达到了92.9%。作为经济发达并且法治化程度较高的浙江省的情况尚且如此，其他的中西部地区的局面恐怕更不乐观。
三、警务辅助力量的法治化建设
警务辅助力量的存在与发展既是历史的延续，也是现实所必需。警辅队伍的建设只能加强，不能削弱。必须以法治思维为统领，运用法治方式，从以下方面加强和改进警辅队伍建设和管理。