公共交通管理体制改革问题研究
摘 要：城市公共交通的发展依靠有效的管理体制。公交管理体制改革作为整个行政管理体制改革中的一部分，同样面临着权力如何优化配置的问题。北京的公交体制从建国以来经历了一系列的变化，从中也在探索比较适合北京城市交通的有序的管理体制与权力运行机制。但权力的配置、关系的理顺上仍有待进一步改进，如存在于管理部门的条块不顺、权责不明问题。确定未来的改革方向就是要继续调整权力运行机制，理顺协调各部门关系，充分发挥公众与社会机构的监督力量。最终，北京城市公共交通管理体制会走出一条高效、民主的改革道路，为优先发展公共交通奠定基础。
关键词：北京 公共交通 管理体制
一、城市公共交通管理体制概述
城市公共交通是城市客运交通的主体，是城市建设和发展的重要基础之一，是城市中的人们生产和生活必不可少的社会公共设施，也是城市运行和社会生产的基本物质条件[1]。公共交通以它的装载容量大、节约能源消耗、服务范围广泛等先天优势成为了各国城市交通政策的推崇、引导方向，城市居民对公共交通的出行方式也十分认可。
城市公共交通管理体制是公共交通不同管理主体之间、管理主体与管理对象之间的责权利关系的制度。包括城市公交规划、建设、运营、管理等机构之间的横向内部关系，各行政机构的纵向管理层级问题，以及政府、事业单位、企业之间的关系。在我国城市公共交通管理体制主体是城市公共交通的行政管理机构，属于“职能部门型”行业管理模式。各城市的政府都设有职能部门，被授予对公交客运行业管理的权力，对公交行业、交通安全和运输设施等实施管理。城市公共交通管理权主要包括规划权、业务审批权、具体业务监督管理权、安全监督管理权、市场秩序监督管理权等。公交管理体制问题就是研究这些权力应交给哪些主体行使，并且探寻行使权力的高效机制，真正达到改革目的。
二、北京市公共交通管理体制中的问题分析
从我国长期以来的行政管理体制改革中来看，体制的变化既要注意调整横向政府的部门设置，又要适度压缩政府的层级设置，使“纵向权力下放”与“横向权力调整”相结合，改革才能根本有效地解决体制问题。然而在我国，管理体制无论是国家还是地方，都存在着一个长期有待解决的条块与层级之间不清的问题。公共交通的审批、建设、管理、运营等各方面存在某些管理混乱的现象，正是因为各个部分之间多头管理、权责不清、缺乏沟通，致使管理效率低下。
第一， 条块、层级难以理顺
长期以来，公共交通管理的条块之间、行政层级之间存在着较大程度上的事权不清、关系不顺现象，造成职责混乱。城市公共交通是一个复杂的大系统。从基础设施的规划、经营资质的审批到公交市场的经营、安全秩序的维护，这些都涉及多个管理部门，而且职能又相互独立，若是协调不好，必然会在部门和部门间形成分割。我国过去的行政管理体制改革正是由于长期不能协调这样的关系，才经历了政府编制“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。所以条块、层级关系必须力求高度协调统一。
第二，权责不够明确
正如行政体制中出现的权责配置不合理的现象，公共交通管理体制中也有一些权力和责任过于集中或者过于分散的现象，有权无责、有责无权、权责不匹配。决策、执行、监督职能配置不科学。例如，现有的北京市公共交通管理权力主要分布在由北京交通委员会主管的北京市路政局、北京市运输管理局、北京市交通执法总队的“一委两局一队”的组织格局中。其中“两局一队”是执行层，而交通委员会是决策层。对于公共交通进行管理的主要有市运管局下设的公共交通管理处和市路政局下设的轨道交通建设处。原则上市运管局拥有对“本市公共电汽车营运线路和站点的设置与调整”的审批权，但实际上有些新增的公交线路却是由公共交通控股(集团)有限公司直接与交管局协调后进行设置，最后到市运管局来备案。又如，虽然轨道交通标准的制订和监督权、轨道施工工程养护质量的监管权设置在北京市路政局的轨道建设处，但这些义务都是由北京地铁建设管理有限责任公司在进行。轨道建设处很多设置的职能都无法落实到位。
此外，一些因收费而能得到利益的事务，各部门争夺管理权，而一旦出现问题时，各部门又都对责任推诿，必然造成管理效率低下。城市公共交通管理应该是向城市公共交通市场主体提供具体服务的职能，包括向城市公共交通经营者提供信息、咨询、仲裁、培训、受理处理投诉等服务，而目前城市公共交通管理职能偏重于规费的征收、追缴和处罚，提供的服务却少之又少。
第三，沟通协调不畅
北京作为公共交通问题比较复杂的城市，建立政府部门与地面常规公交、城市轨道交通各部门的有效沟通协调使公共交通的线网、场站等基础设施的规划、建设、营运和监督管理等各个环节统一起来，显得十分重要。然而由于现在管理主体的多头管制，职能交叉重叠，管理标准不一，没有协调好各部门的职责范围，造成管理的每一环节与其它环节之间的脱节现象严重。政策方面只有单一层面的缺乏协调整体的政策，没有具体针对公共交通在制定政策、监督政策实施及执行管理等层次上如何协调地面常规公交和轨道交通，以及对各个相关部门在公共交通管理职责和权限做明确的规定。这导致了各管理部门和企业各司其职，没有有效地相互协调。
三、未来北京公共交通管理体制改革的建议
针对北京，在接下来的公共交通体制改革进程中，主管部门首要任务是注重调整自身横纵关系，优化权力配置。同时也要做到适度管理，管理力度过紧会造成具体执行层面受挤压、拘束，难以发挥其职能；力度过松则会出现达不到管理效果的显现。以公共交通管理体制的改革成效作为落实“公交优先”战略发展的基石。因此，改革的具体内容包括如下几个方面：
第一，优化权能配置，重新理顺管理机构职能
在坚持北京城市“大交通”的模式基础上，重新理顺各部门权责利关系，使各方面权能优化配置。北京市交通委员会应该保持决策层的地位，其职能应当包括宏观决策、服务保障、市场监管、综合协调等，实现交通体系的有机整合。公交主管部门有权对北京公共交通方面发展的战略和规划进行制定与调整，起草和制订北京市公共交通法规、规章和政策、标准；为提供城市公交基础设施和服务产品做出有力保障；设定公共交通企业市场准入资格，并对公交市场进行监督检查；以及在财政、投融资和“低票价”等问题上做关系协调工作。譬如，可以将经营权通过委托授权的形式交付给企业，政府只需要做的是提供服务的评估，即监督其履行义务的情况，并应与社会上的“第三部门”共同行使监督。具体业务的审批、安全性评定与线路的合理化选择，应该由专业化的公共交通社会机构来完成。这些机构从专业角度分析公共交通发展的前景，有效把握和解决行业内部的问题。北京市交通运输管理局和路政局在各区县都设有直属的管理处，对于一些涉及政策制定和市场准入资格审批权的，应当将权力收回到上一级主管部门。避免诸如此类的权力过于分散，难以用统一标准衡量，中间的可操作空间过大，给企业留下了可乘之机。
第二， 妥善处理与企业和社会的关系。要按照政企分开、政府与社会机构组织分开的原则分类进行改革
首先， 政企分离，是建立符合市场经济体制要求的、高效的政府管制机制和企业经营机制的关键所在。要遵循政府社会经济管理职能、公交企业所有者职能和公交企业经营者职能，三职能相分离的原则。在公共交通领域中，建立真正能将这三者统一起来，并且可以超越部门利益的、公正的公共交通管制机构，代替政府行使对公交企业的经济管理职能，通过法律、经济、行政手段营造有效、公平的竞争氛围；根据城市建设和发展的需要和有关法规，制定该行业发展规划，服务质量标准；对进入公交产业的企业和个人进行资格认定与许可；对公交票价、补贴额度进行核算；建立公交线路专营权制度，规定经营企业的权利、义务和法律责任。
其次，充分发挥社会力量作用。北京公共交通行政主管部门要发挥行业协会、社会中介组织的作用，充分发挥交通相关行业协会和中介组织在行业服务、行业自律、维护市场秩序等方面的作用。应当建立公共交通发展的专业研究论证、专家咨询和公众参与的制度。加大政府、社会和乘客对公共交通体系的联络和沟通，不断听取市民为改善城市公共交通的意见。适当开展听证会，抑或设立咨询办公室，让北京百姓各抒己见。不断使管理者从以前的“拍脑袋”决策转变为采乃公众参与意见的决策过程，体现政府职能由管理型向服务型的飞跃。
第三，坚持国有为主导，投资主体多元化的公交企业发展引导政策
公交的公益性质决定着公交企业要确立以国有为主导这一前提是不容置疑的。现有的国企改革要求政府对涉及国计民生的产业与提供公共、半公共产品的行业要“有进有退”、“有所为有所不为”，而且国有成分不但不能退出，而且要起主导作用。只有国有占主导，才能从根本上保证城市公交的公益性，真正使这一体系发挥基础性作用。
为了防止垄断，同样需要优化公交企业的资本结构，实现投资主体多元化。可以给社会资金和国外资本参与公交企业改革重组的机会，重新整合投融资体系。同时也要引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体等社会力量参与兴办公共交通企业，建立完善的市场经营体制。今后的工作重心就要放在制定一些优惠政策，如市场准入优先权、减免营业税、线路招标、特许经营权、有偿转让等制度，来吸引各方面资金投入到其中。
参考文献：
[1] 杨丽娟、牛玲.公交优先是城市公共交通的战略方针．《城市公共交通》，2001(3)：19-20
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[7] 尹建坤、任娜、史婷.城市公共交通对策建议.《交通标准化》，2008(6)
注 释：
[1]何朝平.城市公共交通管理体制研究.长安大学,2006