公检法关系及其基本思路亟待调整
2013年6月14日，按俞正声主席的指示，全国政协社会和法制委员会联合中国法学会在京召开了“公正司法”专题座谈会。如何建立公正的司法，是人民群众反响强烈的议题。群众关心的话题，就是政协关注的话题。此次座谈会与会人员畅所欲言，问题提得尖锐，办法想得透彻，提出了不少真知灼见。本刊将连续摘要刊出部分发言内容，以期引起大众的思考。 ——编者
【公检法三机关存在“流水作业”的关系结构】
根据我国宪法和法律，法院、检察院是我国的司法机关，分别享有审判权和法律监督权；公安机关作为治安保卫机关，是各级人民政府的组成部分，既享有治安处罚权，又享有刑事侦查权。公检法实行分工负责、相互配合、相互制约的原则。
但公检法三机关在司法活动中一直存在权力混同、职权冲突和关系不顺畅，这带来很多问题。例如，公安机关和检察机关作为刑事案件的侦查机关，却可以通过决定采取强制措施和强制性侦查行为，对公民的自由和权利直接加以剥夺和限制，这实际行使了本应由法院行使的司法裁判权。又如，法院作为国家审判机关，本应专司司法裁判活动，却对部分刑事案件行使执行权，并负责对全部民事和行政案件的生效裁判加以执行。这就意味着法院作为司法机关，却行使了本应由行政机关行使的行政权。再如，检察机关作为国家司法机关，享有法律监督权，但因为它本身就是一个办案机关，享有批准逮捕权、提起公诉权以及对职务犯罪案件的侦查权，这就带来了法律监督“不中立”以及“谁来监督监督者”的问题。
上述例子足以显示，我国公检法三机关存在着一种“流水作业”的关系结构，却没有建立“以司法裁判为中心”的现代司法体制。在这一关系结构影响下，公检法三机关在各自负责的诉讼活动中自行其是，难以建立起相互制约的关系。公安机关既享有刑事侦查权，又可以自行剥夺公民的人身权利和自由，也可以自行对逮捕或拘留的嫌疑人、被告人进行羁押，还可以自行处分所扣押的赃款赃物。检察机关除了负责对职务犯罪案件进行侦查以外，还可直接剥夺公民的人身权利和自由，甚至可以对法官、公安机关的侦查人员进行立案侦查。而法院则不仅享有对各类案件的审判权，还可以对已生效判决进行执行。这种权力高度集中、制约严重不力的现象，容易带来案件逆向运转、久拖不决、效率低下的问题，也会因为缺乏权威、中立的司法裁判机制，而造成司法公信力的下降。
十几年来，我国在法院体制、检察体制和公安机关管理体制领域进行了很多改革，但都没有从根本上触动公检法三机关之间的法律关系。要真正启动司法改革进程，就必须对此进行实质性调整。应当确立以下几个方面的基本原则：1.司法最终裁决原则，也就是所有涉及限制、剥夺公民人身权利和自由的事项，应当一律交由法院通过司法裁判的方式作出裁决，而不宜交由公安机关、检察机关自行决定；2.权力制衡原则，法院作为司法机关，所拥有的行政权应交由行政机关行使，而行政机关也不应行使那些本应被纳入司法裁判的职权；3.避免利益冲突原则，也就是某一机关行使的一项权力容易与另一项权力发生冲突的时候，最好将这两项权利予以分离，分别交由两个不同的机关加以行使；4.权利救济原则，也就是公检法三机关权力的重新调整，应当最大限度地为当事人提供有效的司法救济，使得那些发生在司法领域中的侵权行为能够得到及时有效的纠正。
【执行体制
已成为困扰我国司法制度的严重问题】
目前，执行体制已成为困扰我国司法制度的严重问题。执行权的配置问题又成为其中的头号问题。一方面，各级法院下设执行部门，自行审判、自行判决、自行执行，权力高度集中，执行过程高度封闭，容易发生权钱交易和腐败现象。另一方面，法院主要负责司法裁判，案多人少，办案压力越来越大，根本没有足够的人力物力履行执行职责，而法院的政治地位和法律地位也使它在执行方面力不从心，造成了普遍的“执行难”问题。
建议构建统一的生效裁判执行机构，将刑事判决、民事判决、行政案件的裁决以及生效的仲裁裁决，一律纳入到统一的执行机构之中。该执行机构可以设置在各级司法行政机关之内，也可在各级人民政府之内单独设置执行机构。为此，将各级法院设置的执行机构予以取消，民事、行政案件的生效裁判归由统一执行机构负责执行；同时，将法院对死刑、罚金刑、没收财产等案件的生效裁判的执行权，从法院剥离出来，将公安机关现行的对短期自由刑、附加刑的执行权也予以取消，交由统一的执行机构负责执行。
从权力的性质看，生效裁判的执行权属于典型的行政权，将其交由行政机关行使是完全正当的。但是，在执行过程中也经常存在执行异议的裁决问题。例如，民事裁判执行中经常发生案外人的异议问题，刑事裁判执行过程中经常面临如何决定减刑、假释和保外就医、监外执行的问题。执行异议的裁决问题处理不当，轻则容易带来裁决不公，重则可能带来腐败。为此，建议建立统一的执行法官制度，由专门的法官负责对执行过程中的裁判变更问题做出裁决。
【建立预审法官制度，
解决权力过于集中的问题】
目前，我国侦查体制中存在着严重的权力集中问题。无论是公安机关还是检察机关，在刑事侦查中既享有调查取证的权力，又享有决定采取强制措施的权力。在调查取证方面，公安机关、检察机关有权自行决定搜查、扣押、监听等侦查措施，可以直接剥夺嫌疑人的基本权利。而在采取强制措施方面，检察机关可以自行决定或批准逮捕，公安机关、检察机关则可以自行决定采取刑事拘留、监视居住、取保候审、拘传等措施。这种调查取证权与人身权利剥夺权合二为一的情况，造成公安机关、检察机关的权力过于集中，容易出现滥用搜查、监听、逮捕、拘留等情况。
在侦查权的配置上，建议确立“司法最终裁决”原则，建立专门的预审法官制度和司法审查制度，该法官不享有侦查权，却可以对侦查中采取的所有剥夺、限制公民权利和人身自由的事项，都拥有审批权。为此，侦查机关要采取搜查、扣押、监听等侦查措施，就需要向预审法官提出申请，后者认为合乎法律规定的，才签发许可的令状。同时，侦查机关要采取逮捕、拘留、监视居住、取保候审、拘传等强制措施的，也要向预审法官提出申请，后者经过调查，认为既合法又必要的，才可以做出批准的决定。