刍议法律监督理论与实践创新发展


  摘 要:转型时期法律监督理论的发展,离不开实践的创新。我国的检察权即为法律监督权,两者在内涵与外延上完全一致。应当进一步明确,各项法律监督工作,就是司法办案。只有如此,法律监督工作才能更为规范,更有权威,效果更好,也更容易让社会所感知和评价。当下,检察机关可在完善监督办案流程、扩大监督线索来源和强化自行补充侦查等方面加强探索,不断优化法律监督职能。
  关键词:转型时期 检察权 法律监督权
  当前,司法改革、监察体制改革、诉讼制度改革“三重改革”叠加,同时,公益诉讼制度全面实施,检察工作已处在深度转型发展中。进一步深化对法律监督的认识,是实现转型发展的重要思想基础。笔者结合检察工作实际和对法律监督理论问题的思考,就检察权、司法权、法律监督权的关系,法律监督与司法办案的关系,法律监督工作如何创新发展等一些基础性问题,提出自己的看法,以期抛砖引玉。
  一、检察权、司法权和法律监督权的关系
  检察权的性质是检察基础理论研究的核心问题。我国检察权的性质,需要从中国特色社会主义的政治制度、司法体制和文化传统来认识,而不能简单套用西方的分权理论来确定。笔者认为,与其在检察权是司法权、行政权还是监督权之间争论不休,不如另僻路径,分析检察权与司法权的关系、检察权与法律监督权的关系,更有可能对检察权的性质有一个较为客观、更符合中国实际的认知。
  (一)检察权与司法权的关系
  我们讨论检察权、司法权、法律监督权的关系,应当放在中国特色社会主义司法制度的大前提之下,通过比较西方司法制度与中国司法制度的异同,来把握我国检察权与司法权的关系。以美国为例,美国的司法制度是建立在三权分立的基础之上的,国家权力分为立法权、行政权和司法权,其中的司法权就是审判权,而检察权属于行政权的范畴。因此,就美国的社會制度而言,司法权就是审判权的界定是没有争议的。美国之所以会形成这种三权分立的制度,是与美国的历史和文化分不开的。主要有两个原因:一是基于对政府的不信任,“因为美国人不信任政府,所以美国政府是按照分割政府权力的方式设计的”;[1]二是在欧洲人移民美洲和建立联邦的过程中需要通过相互妥协解决利益冲突的问题,三权分立和联邦制就是这种历史的产物。与美国不同的是,中国历史悠久,大一统的观念在中国传统文化中根深蒂固,这种文化一直没有中断过,脉络是延续的,基于这种历史文化,我们没有选择也不适合选择三权分立的政治制度。我国实行的是人民代表大会制度,人民代表大会及其常务委员会具有最高国家权力,司法权不是与立法权平行的一种权力,立法与行政、司法的关系不同于西方立法与行政、审判的关系。在这种政治体制下,显然不能用西方的审判即司法来定义中国的司法权,进而否定检察权属于司法权。诚如有的学者所言:“以‘三权’作为一种不言而喻的前提预设,在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力,完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视我们自己的现实。”[2]
  所谓司法,就词义而言,司是操作、掌管的意思,法是指法律,司法就是适用法律来处理案件,通常是指司法机关及其司法人员依照法定职权和特定程序,具体运用法律处理案件的专门活动。因此,司法可以定义为,特定的国家机关运用特定的公权力,以事实、证据、法律为依据,运用分析、判断、选择等思维方式,依照特定程序,对某项法律问题作出决定的过程。在此定义下,我们认为,中国的司法主体是“二元”的,即司法权由审判权和检察权组成,司法包含检察,检察就是司法。理由如下:
  首先,从政治上来看,党中央的一系列文件,及中央对司法体制改革的部署,都将检察机关定位为司法机关,将检察和审判一同视为司法活动。习近平总书记在中共中央政治局第21次集体学习时强调:“要紧紧牵住司法责任这个牛鼻子,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。”学习讲话精神,我们认为,审判是司法,检察也是司法,审判是办案,检察也是办案。对案件质量的终身负责是司法责任。《中共中央关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》明确指出,“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、或者作出免职、降职等处分。”该决定明确法官、检察官同为司法人员,实行完全相同的职务保障制度。因此,“无论在理论上,在执政党及国家机关的文件中,还是在社会日常生活中,都将检察机关看做司法机关,将检察权作为司法权的一个组成部分。”[3]相反,检察权不属于或不完全属于司法权的观点,没有任何政治决策上的依据。
  其次,从国家权力组成看,检察机关是专司法律监督的司法机关。人民代表大会制度下,设“一府一委两院”,人大及其常委会以选举、罢免官员等方式行使国家运行体系中位阶最高的监督。监察委员会以调查办案的方式对腐败行为开展监督。宪法确定检察机关是法律监督机关,检察机关的监督,围绕着事实、证据、法条,通过诉讼参与或法律程序介入等方式履行监督职能,担负着专门监督法律统一、正确实施的职能,体现了办案与监督的融合,是一种司法化的监督。有学者指出“检察机关是以司法的方式行使着司法权力,因而被国家和社会所确认为司法机关”。[4]
  最后,从权力运行方式上看,检察权是具有司法特征的国家权力。检察工作与审判工作一样,依赖于对案件事实的调查,着力于对证据的分析判断,归结于法律适用。两者的不同,主要在于审判存在于诉讼活动中,而检察既有诉讼活动,又有非诉活动。而把司法限于诉讼的观点,在我国的政治逻辑和法律结构中,是找不到依据的。此外,有学者认为,权力运行中较强的行政性特征,决定了检察权不是司法权。笔者认为,内部管理的行政性,是任何公权力单位中必然的存在,司法改革并未改变审判权、检察权由法院、检察院行使的权力结构,只是进一步突出了法官、检察官在办案中的司法责任和主体作用。司法与行政的区别,不在于单位内部是否存在行政管理,而在于他们是否以纠正指令的方式直接作用于国家治理体系中。同时,有学者指出,司法权具有终极性、中立性、被动性或消极性等特征,以检察权不具备这些特征为由否认检察权的司法权属性。实际上,在中国特色社会主义的国家权力结构中,上述所谓司法权的特征只是审判权的特征而已,或者是西方三权分立语境下的司法权的特征而已。中国体制下的司法权,从未受限于此。中国特色社会主义的司法实践,亦从未排斥以主动性为特性的检察权的行使。