以审计结果作为竣工结算依据的法律研究
摘 要：通过对全国人大常委会法工委关于“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”问题的《研究意见》和《复函》的法律研究和解读，结合国家法律法规对行政审计的相关规定，提出了审计条款在实务中的法律适用，对以后在实务中运用好《研究意见》和《复函》，规避审计条款的合同风险具有很大指导意义。
关键词：审计结果；工程竣工；结算依据
中图分类号：D922.27 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）33-0289-02
根据国家及地方对于大型投资项目建设的监督审计要求，涉及建设工程造价的审计，实务中，建设单位与承包单位很容易产生争议和纠纷，如何处理工程结算及工程造价审计之间的关系非常重要。2017年6月5日，全国人大常委会法工委对中国建筑业协会回复《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》，该复函发布后，社会上对政府投资项目“以审计结果作为竣工结算依据”存在误解，很多人认为“以审计结果为竣工结算依据”被全国人大常委会法工委以复函的方式取消，认为建设工程合同中不能再约定“以审计结果作为竣工结算依据”的条款了，这是对复函的重大误解。本文将从多个视角对“以审计结果作为竣工结算依据”相关法律问题进行研究和解读。
1 关于相关意见的形成背景
社会各方对"以审计结果作为建设工程竣工结算依据"的认识存在差异，在法律纠纷处理和裁判中意见不统一，为此：
（1）2015年5月，中国建筑业协会向全国人大常委会法工委提交《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，函中对地方性法规中有关以审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据的规定提出审查建议。
（2）2017年2月22日，全国人大常委会法工委发布了《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（法工委函〔2017〕2号文）（以下简称《研究意见》），对有关审计的地方性法规进行了梳理和要求。
（3）2017年6月5日，全国人大常委会法工委在回复中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（以下简称《复函》）中提出，直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
2 关于国家法律法规对行政审计的相关规定
2.1 行政审计的建设项目范围
（1）《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
（2）《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定了政府投资和以政府投资为主的建设项目包括：①全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；②未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。
2.2 建设项目行政审计的内容
（1）依据《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条第二款之规定，审计机关对本实施条例规定的建设项目依法进行审计监督。
（2）2011年1月14日，国家审计署颁布施行《政府投资项目审计规定》第六条之规定，“审计机关对政府投资项目重点审计的内容是包括工程造价、投资控制和资金管理、工程质量、设备物资和材料采购、投资绩效、等在内的建设工程合同相关内容。”第八條之规定，“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。审计机关对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。”
国家审计机关对政府投资项目进行审计是对政府投资项目的全方位监督，保障政府投资资金安全和资金发挥最大效益的手段。此后，多个地方政府先后颁布了地方性审计条例或审计监督条例，条例明确规定政府投资和以政府投资为主的工程项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。
在地方立法规定中，对政府投资项目进行政府审计，要求将政府审计结果直接或者应当作为发承包双方工程竣工结算的最终依据。从法律层面上分析，发承包双方的合同关系属于平等主体之间的民事法律关系，政府审计属于内部监督的行政法律关系，属于不同的法律关系。地方立法的规定混淆了这两种法律关系的界限，超出了行政审计的监督职能，不符合民事双方平等自愿的原则，实际中很大程度上损害或影响了承包方的合法权利，对此，全国人大常委会法工委提出立法审查意见，并要求地方政府对此类规定进行纠正是完全正确的。
3 关于如何正确解读《研究意见》和《复函》的法律研究
全国人大常委会法工委在《研究意见》中指出，地方性法规中对审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据做了规定，这些规定主要有三种情况：①直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；②规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；③规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。
根据对《研究意见》的解读，第一种情况“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据”和第二种情况“应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据”的规定，限制了平等合同主体之间的民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。而第三种情况，即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定“以审计结果作为竣工结算的依据”的相关条款，属于合同主体之间的自愿约定，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题，因此，《复函》也进一步明确该意见。
通过以上对三种情况的法律研究和分析认为，第二种情况和第三种情况的区别仅在于表述的“应当”和“可以”。第三种情况中的可以“以审计结果作为竣工结算的依据”，并不属于全国人大常委会要求纠正的范围。发、承包双方自愿对结算方式和依据达成合意，符合民事权利的平等自愿原则，不违反法律的强制性规定，因此可以在建设工程合同中约定“以审计结果作为竣工结算依据”。
4 关于审计条款在司法实务中的法律适用
通过以上就审计条款相关意见的形成背景及有关规定的梳理和法律研究分析，对如何在司法实务中适用的问题，提出如下意见，规避审计条款的合同风险。
（1）如果双方合同条款中有类似“工程的最终结算以政府审计结果作为结算依据”的表述，这属于双方明确约定，所以，最终结算应当以审计结果作为依据。
最高人民法院[2001]民一他字第2号文明确指出，“建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”依据最高院的意见，只有在合同约定明确的情况下，才以审计结果作为结算依据。
（2）如果双方合同条款中虽然约定最终结算价款需要提交政府机关审核，但没有约定该审核结果即为最终结算依据的，属于合同约定不明确。由于审核与结算属于不同的法律概念，审核具有政府机关内部监督的作用，而结算属于平等主体之间的合同行为，因此，这种情形应结合双方合同实际履行的情况综合判定，不宜直接推定该审核结果即为最终结算金额。
（3）如果双方合同条款中对最终结算仅仅约定以审计方式结算的，但未明确约定审计主体，亦属于合同约定不明确，这种情形不宜直接推定为政府审计。
收稿日期：2018-10-10
作者简介：唐庆庆（1982-），经济师，本科，法学专业。
司稳玲（1978-），高级经济师，研究生，法学专业。