论公职人员“宣誓就职”制度
摘要:宣誓就职作为公职人员开始执行职务的先决条件和必要程序,在世界不少国家已有近百年的历史。作为一种承诺方式,它本身并不存在姓“资”姓“社”问题,而体现的是政府的公信度、透明度及对国民、宪法、法律的尊重,更是对公职人员恪尽职守、廉洁奉公起着监督、激励和约束效应。笔者作为九届全国人大代表,曾向大会多次提出《关于将宣誓就职列入我国公务员制度的议案》,获得了很多代表的热烈支持和大会的积极回应。
关键词:公职人员;宣誓就职;法制建设
中图分类号:D621文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)03-0075-04
一、 引言
1998年,我荣幸地当选为九届全国人大代表。在九届全国人大第一次会议上,我提出的第一个议案,是《关于将宣誓就职列入我国公务员制度的议案》。我提出的第一个建议,是《关于在本次大会闭幕会上举行新当选国家和政府领导人宣誓就职仪式的建议》,建议全文如下:
“为了显示全国人民代表大会作为国家最高权力机关的权威,为了显示此次大会所选举产生的跨世纪国家、政府领导人的非常意义,为了表明我国在民主、廉政建设,增强政治透明度和监督力度的进步和决心,建议在本次大会闭幕会上举行隆重的宣誓就职仪式。”
按规定,一项议案的提出,必须要有30名以上人大代表联名提出,我的这件议案能否得到其他人大代表的认可和支持呢?我心中没有底,但又必须硬着头皮一试。当我忐忑不安地将这份议案递到其他人大代表们面前时,我发现不少人大代表,其中有教授、工人、农民、企业家、医生、艺术家、民主党派人士等, 一看见这件议案,都十分赞同,很快就有32名人大代表签了名。我终于松了一口气。我的议案被大会主席团转为一般建议处理,而建议只给予了口头答复,也未予采纳。
2002年九届全国人大第五次会议上,我再次提出了这一议案。没想到,议案提出后,反响热烈,代表们在议案上签名极为爽快,很快就成了重庆代表团签名最多的议案之一,不少新闻媒体知道后,也纷纷来采访,电视台还作了专题报道。与上一次不同的是,大会结束时,大会主席团决定将此议案交付全国人大常委会内务司法委员会审议,以提出是否列入下次全国人民代表大会或全国人大常委会的会议议程。
更令人高兴的是,2003年3月十届全国人大一次会议上,又有许多人大代表建议“实行对宪法的忠诚宣誓制度”,并具体提出了宣誓主体和宣誓种类:“新的各级政府官员就职,政务类公务员就职,法官、检察官就职或职务晋升;在诉讼、听证等重要的程序活动中,也应举行公开的对宪法的忠诚宣誓仪式”[1]。近年还有不少人写文章论述“建立就职宣誓制度的必要性”,认为“建立就职宣誓制度有利于增强就职者对国家,对人民负责意识”[2]。可见,宣誓就职制度,己为越来越多的人所接受。
二、宣誓就职是一项法律制度
什么是宣誓就职?宣誓就职就是指国家公职人员在就任职务之时,在特定公众场合,举行隆重、庄严的宣誓仪式,表明其遵守宪法、法律、法规,尽忠职守,廉洁奉公,接受人民监督的承诺和决心。
宣誓就职制度的历史已近百年,最早可以追溯到1919年德国《魏玛宪法》正式要求国家公职人员就职时必须宣誓效忠宪法。这一制度实行后,被越来越多的国家和地区所效仿,并在宪法或法律中做出明确规定:如不履行宣誓仪式,就不得执行职务。可以说这是把宣誓作为公职人员开始执行职务的先决条件和必要程序。例如挪威宪法就规定:国王执政时,应立即向挪威议会宣誓;新加坡宪法规定,任何议会议员在议会宣誓之前,不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。爱尔兰宪法规定,任何拒绝或忽略作宣誓的法官均被视为业已辞去其职务[3]。可见,这些国家对宣誓就职是多么重视。
在我国,1997年7月1日香港回归,香港特别行政区政府成立时举行了宣誓就职仪式。那隆重的场面,那庄严、肃穆的气氛,宣誓者的虔诚,监誓者的认真,都使老百姓耳目一新,改变了人们对宣誓就职的某种僵化认识。
宣誓就职本是原港英当局的公务员制度中的一项具体制度,已实行了几十年,其宣誓主体和种类也多,如有效忠宣誓、司法宣誓、尽职宣誓、受任宣誓等等[4]。香港回归时,不少原港英当局的制度被摒弃,但却保留了公务员宣誓就职这一制度。在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第104条就明确规定:香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时,必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。
三、宣誓就职的主体
宣誓的主体,由于各国、各地区的情况不同,宪法性文件内容有差异,因而宣誓的主体也各有不同。如我国香港特别行政区参加宣誓的主体是特区政府行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官等。美国宪法规定,总统当选后执行职务前必须宣誓。如1963年,美国总统肯尼迪被刺身亡,由副总统约翰逊继任总统职务,为了尽快执行总统职务,约翰逊是在返回华盛顿的飞机上宣誓就职的。美国宪法规定,国会参议员和众议员,各州议会议员,合众国及各州所有行政和司法官员在上任前,都必须宣誓。
有人认为我国应当宣誓就职者“主要应包括由人民代表大会选举的下列人员:(一)本级人大常委会的组成人员;(二)本级人民政府的省长、市长、县长、乡(镇)长和副省长、副市长、副县长、副乡(镇)长;(三)本级人民法院院长;(四)本级人民检察院检察长(要经上一级人大常委会批准)。同时应包括本级人民代表大会期间,由人大常委会决定任命的下列工作人员:(一)本级人民政府的个别副职领导人员;(二)本级人民政府的秘书长、厅长、局长、主任;(三)本级人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员;(四)本级人民检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员。”[2]我认为,宣誓就职在我国毕竟是个新生事物,有一个逐步完善的过程,因此,宣誓主体不宜过多过滥,可以确定由哪一级以上公职人员先实行,然后通过总结经验,再逐步推广。
从世界各国看,宣誓就职的主体大都是担任国家重要职务的公职人员,如国家元首、议会议员、政府总理或首相、各部部长以及司法官员及地方主要官员等,只是各有层次和范围的不同罢了。
四、宣誓就职誓词的内容
宣誓就职誓词的内容,因各国国情、国家制度和宪法规定不同而有所不同。在一些立宪君主制的国家,国家权力虽然名义上集于国家君主一身,但国家君主的行为则又往往要受人民和宪法的约束。因此,这些国家宪法里规定国家君主的宣誓内容,则往往要体现国家君主的义务和责任。如比利时王国宪法第80条规定:“国王就职的誓词为:我誓遵守宪法及国家的法律,维护国家的独立与领土完整。”[3]而在共和制的国家,民主、共和、宪政是这些国家共和政体的主要内涵,因此,忠于宪法,遵守宪法则是这些国家官员的基本义务和责任。如美国宪法规定,总统就职时的誓词为:“我将忠诚地执行合众国总统的职务,并尽其所能维护、遵守和捍卫合众国宪法。”[3]
同时,国家公职人员因其职务、职位的不同,其誓词内容也有所不同。如1997年7月1日香港特别行政区成立之时,特区政府的行政长官与主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官的誓词就各不相同。香港特别行政区行政长官董建华的誓词为:“本人就任中华人民共和国香港特别行政区行政长官,定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,为香港特别行政区服务,对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。”而香港特别行政区行政会议成员、临时立法会议员、终审法院法官、高等法院法官的誓词为:“定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,为香港特别行政区服务。”而终审法院常设法官、高等法院法官还有一次宣誓,誓词为:“尽忠职守,奉公守法,公正廉洁,以无惧、无偏、无私、无欺之精神,维护法制,主持正义,为香港特别行政区服务。”