三权分置法律构建过程中农村妇女土地权益保障之反思与构建
摘要 随着人们对土地的稀缺性及资产性认知的加深，农村妇女土地权益纠纷数量呈不断上升之趋势，通过对现行保障农村妇女土地权益的法律和政策进行盘点，无论法律还是政策，在形式表达上都加大了对农村妇女土地权益的保障，然而保障的结果却与制度的预期有所偏差，主要是法律与政策在运行过程中，以家户为基础的法律制度遮蔽了农村妇女土地权益;村民自治规范劫取了农村妇女土地权益;民间风俗使农村妇女无视自己的土地权益;相关法律制度的粗陋使农村妇女土地权益流于形式。基于此，以三权分置法律构建为视角重构农村妇女土地权益保障体系;以个人本位为基点构建土地确权法律制度;以权责为基点完善村民自治规范合法性监管制度;以社会性别为基点构建农村妇女土地权益等。通过相关法律制度完善保障农村妇女的土地权益。
关键词 三权分置;经营权;承包权;农村妇女;土地权益
[中图分类号]F321.1;C913.68 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2019）04-0039-07
一、问题提出
“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的三权分置农地承包经营改革制度，是我国农村土地制度历经“私权私营”“公权公营”“公权私营”三个发展阶段后，迎合农村土地经济发展现状，所开展的具有渐进性模式的制度创新。这个制度创新使土地经营权抵押和入股工商业企业等新型土地流转方式由隐性走向显性，同时也使人们对土地权益由静态权属认知向动态资本市场化转变。然而，在农村土地使用权市场化扩张的过程中，农村妇女土地权益受侵蚀的局面不断恶化。从第三期中国妇女社会调查显示，2010年没有土地的农村妇女占21%，比2000年增加了11.8%，其中因婚姻变动失去土地的占27.7%，2011～2015年，各地化解涉及婦女土地承包权益的纠纷4.6万件。[1]也就是说，农村妇女土地权益并没有因为国家政策的反复强调①以及相关法律的交错规定而得到应有的保障，相反，随着人们对土地的稀缺性及资产性认知的加深，农村妇女土地权益纠纷数量呈不断上升之趋势，那么，现行立法在农村妇女土地权益保障方面存在哪些不足？在三权分置相关法律制度构建过程中，如何纠偏二元分置制度中的不平等，进而保障那些“名为半边天却踩不着半边地”的农村妇女的土地权益？
二、保障农村妇女土地权益的法律和政策之盘点
（一）保障农村妇女土地权益法律规定之介绍
我国关于农村妇女土地权益保障的法律已经成体系化发展的状态。从根本大法的宪法到法规、地方法规和规章，以不同视角为切入点为农村妇女土地权益编织了各种保障制度。
1.国家层面的法律制度
现行宪法明确规定公民在法律面前一律平等，妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同男子平等的权益。1986年通过的《民法通则》第27条②和第80条分别规定了农村承包经营户的概念及保护由集体使用土地的承包经营权的立法态度。1992年颁布的《妇女权益保障法》（2005年修订）第32条规定，“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”同时第33条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。为了使上述权益具有保障性，该法还在第55条规定了农村妇女合法权益受到损害时所能采取的法律救济措施。
随后，我国在1998年施行的《村民委员会组织法》（2010年修订）第6条、③第25条，④分别从村民委员会、村民代表会议等议事机构人员构成中，规定妇女具有法定成员权。2002年，我国颁布《农村土地承包法》，该法再次强调农村妇女与其他集体经济组织成员享有同等权利，并且任何组织和个人都不得剥夺和侵害。同时，还专门对出嫁女、离婚或丧偶妇女的土地承包经营权做出明确规定，并在第51条规定土地承包经营权受到侵害时的救济措施。⑤2002年国土资源部发布《土地权属争议调查处理办法》（2010年修订），并在该办法中规定农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件。 2003年农业部颁布《农村土地承包经营权证管理办法》，在立法技术上，进一步明确家庭承包经营户的登记主体地位。
2007年施行的《物权法》第125条明确了农村土地承包经营权为用益物权，同时在第42条规定征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等，对被征地农民的社会保障费用应当进行安排，进而保障被征地农民生活，同时，还在该法第63条规定了相应的救济措施。2017年颁布的《民法总则》再次对农村承包经营户进行规定，但是这次民法总则的规定，突出了个体与户之间的关系，其强调农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，而从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。与《民法通则》中的农村土地承包经营户的概念界定相比较，《民法总则》突出个人本位，同时，赋予个人可以签订农村土地承包经营合同，而《民法通则》将签订农村土地承包经营合同权赋予的是家庭。
最高人民法院为了更加高效地解决农村土地承包经营权纠纷，在2005年通过了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，从“受理与诉讼主体”“家庭承包纠纷案件的处理”“其他方式承包纠纷的处理”等五个方面对农村土地承包纠纷案件做出详细规定。
2.地方层面的具体规定
由于我国各地土地经济发展不均衡，农村对土地的诉求也不完全一样。在有些地方土地是当地农民安身立命之本，土地权益的损害，会导致农民生活水平受到极大影响，也有些地方的农民进城打工或从事其他产业的经营，土地权益产生的收入对其生活影响并不大。基于此，我国各地政府纷纷结合各地农村经济发展出台妇女权益保障地方立法，例如，浙江省实施的《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》，除了对国家层面立法中农村妇女权益进行复制性规定外，还在第24条再次强调，结婚、离婚后的农村妇女及其子女与户口所在地村民享有同等待遇。再如，海南省实施的《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，还在国家法的基础上进行微观突破，明确规定妇女结婚后新居住地的集体经济组织应当为其解决承包地，并且要求土地承包合同要载明享有土地承包经营权的所有家庭成员的姓名。