论我国行政法法律保留原则的不足及完善
[摘 要]法律保留原则是依法行政的核心理念，在我国，法律保留原则已得到运用与体现，但也存在着许多的不足，需要进一步检讨和修正，以更好的发挥法律保留原则在行政实践中的作用。
[关键词]法律保留 权利 立法 行政
作者简介：夏伟亮（1981-），男，籍贯山东，上海大学法学院，宪法与行政法方向。
法律保留原则是指对于影响人民自由权利之重要事项，没有法律之明确授权，行政机关即不能合法作成行政行为。故法律保留原则，也就是保留给法律去规定原则。法律保留原则作为依法行政的核心理念，在我国自引进后，在立法、执法中日益受到重视，并在实践中得到应用，但是依然存在着许多的缺失与不足。
一、法律保留原则在我国法律中的体现
法律保留原则在我国立法、执法中日益受到重视。特别是2007年开始实施的《立法法》对应该由全国人民代表大会及其常委会行使的立法权作了较为全面、系统的列举，这些都表明法律保留原则在我国已经有了广泛的实践，此外，法律保留原则在《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律中也有了相应的规定。
《立法法》以宪法为基础，第一次以法律的形式对法律保留原则作了全面完整、具体明确的规定。其中第8条规定了只能制定法律的绝对保留事项。第9条规定了相对保留的事项。第10条进一步规定，授权决定应当明确授权的目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该权力转授给其他机关。
此外，《行政处罚法》根据现代行政法中的法律保留原则，对其中限制人身自由处罚只实行绝对保留，其他处罚则根据不同的情形作了相对保留的规定。2004年7月1日实施的《行政许可法》也在法律保留方面迈出了可喜的一步。其重要表现就是在行政许可事项以及设定主体上比较好地贯彻了法律保留原则。
二、我国法律保留原则存在的不足
虽然法律保留原则在我国已得到运用和发展，但是这种运用还很存在很多不足，主要表现在：
首先，公民的基本权利和自由难以得到切实保障。我国宪法虽然十分重视对公民基本权利的规定，但却并未明示它属于法律保留的范围。而《立法法》对基本权利的保留仅限于侵害保留，且范围极窄，没有对基本权利保留的一般规定。该法规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，属于法律“绝对保留”；而对非国有财产的征收则属于法律的“相对保留”，而对政治权利的保障甚至没有列入“相对保留”的事项。这就意味着，公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由可以被行政机关的授权立法限制；公民的平等权、宗教信仰自由、社会经济权利等重要的基本权利被排除在法律保留事项以外。此外，由于对非国有财产的征收则属于法律的“相对保留”，目前反应普遍强烈的房屋拆迁及其补偿这一涉及到相对人基本财产权利的行为，还是以行政机关自己制定的规则为准则，造成了大量侵害行政相对人合法权益和财产权利的事情发生。
其次，立法上存在不足，无法防范行政立法越权。《立法法》第9条仅将犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项列为“绝对保留”事项。《立法法》仅把对政治权利的“剥夺”列为法律绝对保留事项，由于用词上的含混与模糊，从而为行政机关对涉及公民政治权利的立法以及限制打开了一个“合法”的广阔空间。鉴于行政权的先天扩张性，在没有严格控制的情形下，模糊的权力边界实际上就等于没有边界。由于法律保留的范围界定模糊，将使行政机关获得本不属于其行使的权力，或使其合法性存有争议的权力合法化，必然导致立法实践中往往不同层次的法律规范将不属于自身的立法事项纳入其规范的内容之中，从而造成法律规范体系的混乱，损害法制的统一与尊严。
再次，无法防止立法懈怠。“法律保留”的功能有两个方面：一是防止行政机关侵犯代议机关的立法权；二是防止代议机关的立法懈怠。“法律保留”范围内的事项对于立法机关而言是一项立法义务，义务是不可以随便转嫁的。但就《立法法》的表述而言，已经将其表述为一项“权力”。只要是“第八条规定的事项尚未制定法律”，全国人民代表大会及其常务委员会都可以将“相对法律保留”范围内的事项授权国务院立法。如果说全国人民代表大会及其常务委员会的立法懈怠还可以有国务院“查漏补缺”的话，那么，国务院的立法懈怠几乎就“无药可救”了。
最后，我国法律保留缺乏相应的制度保障，造成有关规范公然违反法律保留原则。长期以来，我们忽略法律保留原则研究，没有意识到法律保留原则本身同样也需要其他法律制度与程序加以保障，从而导致法律保留原则在我国行政法治实践中的作用非常有限，同时在存在某些规范和制度公然违反法律保留原则而得不到修正。如我国的劳动教养制度显然违背了法律保留原则，而且是违背了法律保留中的绝对保留，但是由于我国缺乏违宪审查制度，而一直得不到修正。
三、完善我国法律保留原则的构想
法律保留原则作为行政法的一个基本原则和核心要素，应该对整个行政法起着精神贯彻和实践指导作用，但是在我国却没有起到应有的作用。为了更好的发挥法律保留原则的规制行政权力、保证公民基本权利和自由的作用，笔者认为应从以下几方面进行完善：
（一）要重视和加强对法律保留原则的理论研究。
我国目前行政法理论界对法律保留原则重视不够，行政法教科书和著作即使提出法律保留原则，也是把它作为依法行政原则的附属原则。行政法学界应充分认识到法律保留原则对规范制约行政权所起的重要作用，把行政法律保留作为行政法的一个基本原则，在借鉴国外成熟理论的基础上，加紧对法律保留原则的本土化研究，为该原则在行政领域的立法与执法实践提供充分的理论支撑。
（二）在立法上应确立“法律保留”原则。
首先，对立法机关的“授权”行为要设定限制规则，立法机关在授权其他机关“立法”时，要有授权标准、授权时限和监督机制的规定，否则，授权无效；其次，确立“不得授权”原则，即按照法律保留的标准，应该由立法机关自己制定规则的，立法机关不得授权其他机关去制定。再次，加强对“行政立法”的清理规范上作，及时清理废与“法律保留”相抵触的规范性文件，做好“事前预防”上作，同时，加快重要行政领域的立法和完善工作，尤其是行政强制、行政许可、行政征收等行政领域。
（三）建立和完善对法律保留原则的法律保障制度。
为了为了捍卫公民的基本权利，有效规制行政权，应当尽快建立切实有效的违宪审查与法律监督制度，赋予公民宪法诉愿的权利，使我国的法律保留由宏大的制度安排转化为具体实质的法治，以建构起法律保留的有效保障机制。
参考文献
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