中国江河流域管理体制的改革模式及其比较
摘要：流域管理与行政区域管理相结合是流域管理体制改革的基本方向。近年来，在这一方向指引下，中国各江河流域纷纷探索具体的改革之路。文章选取珠江、辽河、长江三大流域作为研究对象，深入分析了它们分别以“平等协商”、“统一集中”和“有选择性集中”方式实现流域管理与区域行政管理相结合的体制改革特色，进而总结了这些改革中的共同趋势与经验：即因地制宜设立流域管理体制、完善配套法制、提升流域管理机构的作用与地位、搭建多方参与的平台机制。这些经验能为全国其他流域管理体制改革提供一定的参考和示范。
关键词：流域管理；区域行政管理；体制改革
中图分类号：F0615 文献标志码：A 文章编号：10085831（2014）01001805
一、江河管理体制改革的背景分析
如何实现各流域的综合治理，彻底改变流域管理职能分割、职权分散行使的状态，是目前中国流域管理面临的大问题。2002年的《水法》明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这为中国江河管理体制发展指明了方向。在此引导下，2003年以来，各大江河管理系统纷纷搭建流域管理协商制度，如海河流域的《海河流域水协作宣言》、珠江流域的泛珠水事协作机制、太湖流域水环境综合治理省部际会议制度等。然而，尽管流域管理与区域行政管理相结合已经被确定为中国流域管理体制改革的基本方向，但如何结合，以谁为主谁为辅，当前法律体系缺乏规定与引导。因此，新《水法》出台以来，关于如何理顺流域管理和区域行政管理的关系，已作为水利改革的一项重要任务而被积极探索。2010年，《全国水资源综合规划（2010-2030年）》明确中国要实行最严格水资源管理制度。2011年，中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，要完善水资源管理体制，建立权责分明、协调有力、运行高效的水资源管理工作机制。
在中央精神的引导下，各江河流域不断探索适合自身的管理体制。从实践看，不论从地域特色、制度探索，还是从意义与影响来看，有三种改革模式更具代表性：一是以区域协调为主，流域管理为辅的珠江管理体制改革；二是以流域管理为主，区域行政管理为辅的辽河管理体制改革；三是流域管理与区域管理并重的长江管理体制改革。文章试图通过对三种改革模式进行比较分析，深入了解中国江河流域管理体制发展的最新动态与主要趋势，为具有中国特色的水资源管理体制改革提供支持和参考。
二、中国江河管理体制改革典型模式分析
（一）区域协调为主，流域管理为辅——珠江管理体制改革模式
珠江由西江、北江、东江和珠江三角洲诸河组成，流域总面积45.26万平方公里。其干流西江发源于云南省东北部，流经云南、贵州、广西、广东四省区及香港、澳门特别行政区。北江和东江水系几乎全部在广东境内。由于珠江支流繁多，流经省市众多，在广东境内流域面积大的原因，对于珠江的管理一直有着两个层次：一是省际层次，二是广东省内层次。“十一五”以来，特别是随着泛珠战略和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施，珠江省际和省内管理都有了更好的平台，并逐步建立起省际、地市两个层次的区域行政管理协调机制，从而形成了“区域协调为主，流域管理为辅”的珠江管理体制模式。具体而言，该模式具有以下特征。
1.设立多层流域管理机构，但主要管理权限仍在省、地、市行政机构
珠江管理设立省际和广东省内两个层次的流域管理机构。在省际层次，由合署办公的珠江水资源保护局和水文局组成，两局受水利部、环保部和珠江水利委员会（简称珠江委）领导，是具有部分水行政管理职能的副厅级事业单位，负责珠江流域省际的水资源保护和水文工作。在省内层次，成立于2008年的广东省流域管理委员会作为议事协调机构，负责广东省范围内各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。此外，广东省设立四大流域管理局：东江流域管理局、北江流域管理局、西江流域管理局及韩江流域管理局（图1）。这些流域管理局既受流域管理委员会领导，又归属广东省水利厅管辖，其主要任务是协助制订省内本流域各项规划、预案并监督实施等。
在实际运行中，珠江流域管理机构均属于派出机构：珠江水利委员会及其下设的珠江水资源保护局、水文局属于水利部的派出机构；四大流域管理局属于广东省水利厅的派出机构。它们都是中央和地方水行政部门职能的延伸，无法承担跨部门、跨区域性问题的综合性协调与管理任务。因此，珠江流域管理体制中，流域管理机构与地方行政主管部门的关系是“指导不领导、监督不干扰、协办不取代”[1]。关于珠江水资源管理的执法权、行政审批权等，仍然主要由地方水行政主管部门行使。流域管理机构的主要职能是做好信息披露与共享，促进地方协调沟通，参与规划与设计等。2.由省、市首长及地方水主管部门领导构成区域行政协商的牵头机构
为了促进珠江流域内各省、地市之间的沟通协调，珠江流域组织形式多样的省际、地市高层联席会议，为珠江不同区域行政的协商沟通提供强有力的领导保证。首先，在省际层面，泛珠水利协作年度会议制度的建立，意味着珠江流域省际水利部门高层联席会议机制形成。2004年5月，由珠江委牵头，泛珠三角九省区和港澳地区水利部门领导参与的水利协作会议商定，各省、自治区派一位副厅（局）长作为协作会议联络员，每年定期由各省、自治区的水利厅（局）轮流承办会议，会议内容是研究解决当前水利协作中的突出问题。其次，在省内层面，广东省流域管理委员会和四大流域工作小组是省内流域协商的领导保障机构。流域管理委员会主任由省政府分管领导担任，成员包括省府办公厅、省水利厅、发放委、财政厅、环保局等单位代表，委员会的日常工作由省水利厅承担；各流域工作小组组长为水利厅分管各流域的副厅长，副组长为各流域管理局的局长，成员为流域内各地级以上市水利（水务）局长。
3.以区域发展战略实施为契机，建立一系列行政区域协商机制