论公益征收当事人
摘要：公益征收法律关系的主体为公益征收的当事人。征收当事人属广义征收主体的一个类型。公益征收的当事人包括征收人、征收请求人、被征收人三类主体。征收人只能是国家，非国家的任何主体都不具有征收人的主体资格。能够成为征收请求人的主体范围相当广泛，包括个人、私法人、公法人及其他的非法人组织等，但国家和外国人不得成为我国法上的征收请求人。被征收人主要是指私有财产权人，但在我国法上，集体土地所有人作为公有财产权人也是一类主要的被征收人。
关键词：公益征收；征收人；征收请求人；被征收人
作者简介：房绍坤，男，法学博士，烟台大学法学院教授，吉林大学兼职博士生导师，从事民商法学研究。
基金项目：国家社会科学规划基金资助项目，项目编号：07BFX029
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2011）02-0087-06 收稿日期：2010-07-05
目前，我国尚未制定统一的公益征收法，因而有关征收活动所涉主体的范围及名称还没有一个权威的界定。2010年1月29日国务院法制办向社会公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，在个别条款中提出了“被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人”（第15条）的概念。但囿于该法律草案还只是我国未来统一征收立法中的一部单行法，尚不可能囊括所有的征收活动及征收法律关系，更加之其提出的征收活动主体的范围和名称界定尚存在不规范之处，因而即使该草案经修改后最终获得通过，有关公益征收的主体问题仍是一个值得探讨的问题。
在理论上，公益征收之主体包括三类：公益征收当事人、公益征收关系人、公益征收承继人。有关公益征收的关系人、承继人问题，笔者将另文论述，本文仅就公益征收当事人问题作一系统的阐述。
征收是一种法律事实，因其发生而引发的一定法律关系，称为征收法律关系。征收这一法律事实并非一种单一的事实，而是一种“事实构成”，包括提起征收的请求和征收权的发动两个方面。由此决定，征收法律关系也并非一种单一的法律关系，而是一种“复合法律关系”，包括因征收请求权的提起而引发的法律关系和因征收权的实施而引发的法律关系。在这两种法律关系中，其主体既具有“共性”，也具有“差异性”；前者是指两种关系的一方主体都是“征收人”，后者是指两种关系的另一方主体分别是“征收请求人”和“被征收人”。因此，笼统地讲，征收当事人包括征收人、征收请求人、被征收人三方主体，这三方主体分别处于两个不同的法律关系之中。就征收请求人与被征收人而言，他们分处于相对方法律关系的第三人地位。
一、征收人
（一）“征收人”的确定
在征收关系中，关于何为征收人，历来存在三种理论观点：［1］（P461－462）［2］（P227－229）［3］（P294）其一，认为征收请求人是征收人；其二，认为国家为征收人，但征收请求人因国家征收权的授予，亦可成为征收人；其三，认为征收人仅限于国家，征收请求人不得作为征收人。
持上述第一种观点的学者认为，在公益征收中，因征收的实施而满足需求的事业须具有公益性质这一点是决定实施征收的缘由，至于征收是由国家为之，或由地方团体为之，抑或由私人为之，则并非问题，因此，只有兴办公益事业的人才是征收人。还有学者从不同的角度立论，得出征收请求人为征收人的观点。持此观点的学者认为，国家得以征收权委托给他人，但国家本身又并非兴办公益事业之人，那么它将原本不属于自己所有的征收权授予他人，则为不能之事。因此，国家不过于各种情形之下，承认征收的请求而已，其本身并非征收人。持上述第二种观点的学者认为，处于第一位的征收权人虽为国家，但当国家对于法人或其他私人授予征收权时，则被授予征收权的人也就成为了征收权人。换言之，得为征收权之宣示者常为国家，而运用征收权者却不限于国家，亦即，征收权源自国家，但其保有者不限于国家。持上述第三种观点的学者认为，征收人为国家，因为只有国家才拥有最高的主权，从而可强制地侵害所有权或其他物权。
就上述第一种观点，从成熟的征收法理的角度看，其存在着根本性的问题。问题即在于，它把征收请求人视为征收权的拥有主体，而征收请求人原则上为私人，私人所拥有的权利原则上为私权，因而其与征收权是一种内在于国家主权的主权性权力的通说观点完全相背。或许正是因为这一原因，支持该观点的学说极其鲜见，以其为指导思想的立法例也更是没有，该观点实际上已成为被完全抛弃的陈旧观点。
就上述第二种观点而言，在比较法上是存在贯彻该观点的立法例的，这要首推法国的征收立法。在法国，可以作为征收人的主体包括公法人和私人两种。就公法人而言，一切公法人，包括国家、地方团体和公务法人在内，都被认为享有征收权，因而都可成为征收人。就私人而言，私人享有征收权，只在他所从事的活动具有公共利益的性质，以及法律有规定时为限。目前，法国法律授予私人以征收权的情况越来越多，主要有两种情况：其一，受特许之人。很多享有公务特许权或公共工程特许权的人，如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人，地区经济、矿业、瀑布等开发受特许人，为了公共利益进行工程建设，开发天然资源等活动，为了进行特许业务的需要，除可以请求授予特许权的行政主体进行征收外，有时法律还规定受特许之人自己享有征收权。其二，其他私人。如温泉所有者、合成碳氢燃料工厂、建筑公司、受委托执行公务的团体等，由于他们所进行的活动具有公共利益的性质，有时法律也授权他们直接享有征收权，不必请求行政主体代为征收。［4］（P289－290）
英国的征收法也贯彻了上述第二种观点。如在其于1981年颁布的统一土地征收法中，于第7条第1款中明确规定：“在强制取得的意义上，征收人是指部长、地方当局或被授权征收土地的其他人。”
日本的征收立法虽未明确规定国家征收权的主体为何，但其学说同样倾向于上述第二种观点。在学说上，日本学者因就征收权的含义所持之观点不同，从而导致征收人是国家还是起业人（即征收请求人）的争论。认为征收权是指“得引起征收效果之能力者”的，多半认为征收人当然是国家；认为征收权是“得享受征收效果之能力者”的，则认为起业人是征收人。但不论如何，认为征收权属于国家者，同时也主张国家得将权力授予他人，从而公共团体或私人本于国家的授权，也可成为征收人。［5］（P240－241）
史尚宽先生指出，现今各国的立法，大都采用上述立法形式，即与上述第二种观点相对应的立法模式。［1］（P462）我国台湾地区另有学者也认为，究诸实际，在上述三种观点中应以第二种观点为当，因为征收请求人不仅可立于请求权人之地位，亦得因国家的授权行为或立法规定而取得对特定标的的征收权。［6］（P24－35）
但笔者不赞同上述第二种观点。所谓征收人，应是指拥有征收权的主体。而征收权是一种国家公权，国家是征收权的唯一享有主体，也只有将征收权与国家二者合为一体才能证成征收权的正当性，因此，征收权具有不可转让性，私人是不能基于所谓的“国家授权”而取得征收权的。在比较法上，持上述第二种观点的立法例，其所谓的“国家授权”，实际上是指“国家核准”，即当征收请求人提起征收请求权时，国家依法对其请求权能否成立予以审核，但其并非因获得核准就取得了征收权，从而成为征收权的主体。因此，如果我们坚持征收权是一种国家公权的观点，那么我们也同样必须坚持征收人只能是国家的观点，在立法设计上也不能偏离该观点。实际上，揆诸大多数国家的征收立法，持上述二元观点的立法例并非主流；相反的，大多数国家和地区，如德国、美国、我国台湾地区等的立法，都明确将“国家”确立为征收人，而将私人排除在外。