本期主讲：彭真怀
彭真怀，江苏省连云港市人，公共管理学博士，现为北京大学中国地方政府研究院院长，台湾实践大学特聘专任教授。从1996年开始研究宏观经济和地方政府创新，提出过许多重要的政策建议，推动了有关政策的出台。主要的个人专著有《东北调查研究报告》、《西部调查研究报告》等。
从1949年建国以来，国家已经有了60多年的治国理政经验，但在处理农民问题上走得怎么样，做得是否到位？事实上，如果把复杂的问题简单化，即中国的问题是什么，中国革命和中国建设所有的问题是什么问题？在我看来，从根本上可以归结为农民问题。
13个一号文件解决不了农民问题
收入分配和产业结构被普遍认为是当下中国最主要的问题，事实上，这两个问题都无法同农民问题割裂开来。
根据研究，当前收入分配最大问题是对农民收入分配的不公，70%的农民缺少财产性收入。这包括两个概念：一个是农民没有财产性的收入；二是没有工资性的收入，这是最大的社会不公。农民占国家总人口70%以上，其余30%的市民中，还有70%的中低收入人群和边缘人群，纯粹的市民只占10%~15%。从总量上来看，这是一个非常可怕的现象，一个国家的政策如果不令本国绝大多数人满意、有幸福感，这个政策就要打一个问号。
另外一个是产业结构问题，需要调整结构和转变经济增长方式。从1981年中国开始提出要调整经济结构，到现在已经有30年，然而事实上，我们看到的经济结构问题反而越来越严重。而“转变经济增长方式”的提法更是从1949年就开始了，转变的结果却是过度的工业化、城市化。
中国产业的一个重要的结构性缺陷其实是农业基础地位薄弱，农业依然靠天吃饭，旱灾一大片，涝灾一条线。去年春夏之间，水资源非常丰富的西南地区出现了旱灾，当年全国旱灾面积达3.98亿亩，绝收了4008万亩。
2004年以来，中央发了8个一号文件，再加上1982年前的5个一号文件，中央一共发了13个一号文件。改革开放总共时间才31年，但已经发了13个一号文件。主题只有一个，解决农民增产和增收的问题。然而，13个一号文件却并没有让农民的日子变得好过多少，目前的城乡差距仍然是1∶3.33，如果加上教育、医疗各种各样的公共服务在内，城乡差距在1∶6以上。
应该说，众多一号文件的出发点是没有问题的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。然而由于政策执行过程中出现偏差，粮食增产不增收的状况很普遍，全国800个产粮大县几乎无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。
以黑龙江为例，该省 70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。
为何13个一号文件解决不了农业和农民的问题？为何农业产量增加了，地方的财政收入反而不能增加呢？这其中到底存在着怎样的深层次原因？
其实可以说，中国农民贫穷过程与城市化过程是同步进行的。
城市化进程中的农民命运
“要地不要人”的城市化把农民排除在城市之外。
从1982年开始中央发51号文件，强调市管县，把大量的县改成市辖区，扩充土地，这个地方的所有资源全部为城市所用，导致的后果是什么呢？就是城市开始疯狂扩张。扩张以后需要空间怎么办？只能是向农民要地。
在整个疯狂的城市化过程中，地方政府通过经营土地，成为了最大的获益者。地方经济和财政收入倍增的一大秘诀便是城市房地产，靠的正是征收农民的土地。
表面上看起来，征收土地是给了农民补偿的，但补偿的计算标准是：根据征收前三五年土地上的收入价值平均数乘以80年得出的结果。这也就意味着，土地被征收了，给的补偿一般三万到五万，有的地方是十万，但经过乡镇一级的克扣，到农民手里所剩无几。
而且，我们的城市化是“有水分的”。2010年10月，国务院发展研究中心和国家发改委发布了新的《发展蓝皮书》，称当前中国城市化率为46.6%。事实上，这个所谓46.6%城市化率应该扣除两个部分：
首先，是“被城市化”的农民。目前，在大量的一、二线城市中，有1.49亿的农民 “被上楼”。对于这些人而言，生活其实并没有发生改变，所以他们只是名义上的被城市化。其次，还有一个亿是在城里居住了6个月的农民工。按照人口普查的要求，在城镇居住6个月以上的农民就视为城市居民。
所以46.6%如果扣除掉2.49亿，实际上不到一半，也就是不到23.3%。中国13亿多人口，9亿农民，70%以上的农民跟20%多的城市化率是吻合的，这个基本判断不会变。所以说，中国城市化率46.6%有很大水分，是要地不要人的城市化。把农民排除在城市之外的过程，导致城市化率的统计是有水分的。
城市化率是城市居民占一个地区、一个国家的人口比例。中国的城市化过程非常缓慢，而且带有严重的后遗症，需要我们正视。如果不解决这个过程中的农民问题，这个城市化率只能造成巨大的社会动荡，使农村更加危险。
为什么农民在城市化中被排除在外，而得不到城市化所带来的收益？最关键的原因在于所有权制度层面：农民没有产权。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。其最大的依靠土地没有产权，也就意味着农民既无法在土地征收中享受合理的补偿收益，更无法用土地来换取抵押融资的权利。
把土地产权还给农民
要让农民增加收入，就必须挖穷根，把土地所有权归还农民。在这个问题上树根不动，树梢白摇。
一些人担心，这样做有违现行的经济制度。但我的研究表明，中国共产党在根据地、解放区时期和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》（1928年）、《兴国土地法》（1929年）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《中国土地法大纲》（1947年）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年），都是实行耕者有其田的土地私有制。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。
也有学者提出，把土地所有权归还农民，有可能造成土地买卖失控，导致严重的贫富分化和对立。个别人还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就进城，不需要时就回乡下种地。我认为这些人看问题的角度有偏颇，他们总是替农民拿主意也未必合适。
其实，农民心里有杆秤，他们知道土地是命根子，怎么会简单、幼稚到卖地谋生呢？我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其他地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的三农矛盾不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。
胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上曾指出：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。”把土地所有权归还农民，就属于“不对的赶快改”一类问题。