农村合作金融存量改革与增量发展：一个增量渐进发展论的分析框架
〔摘要〕2006年底农村资金互助社合法化文件的出台，标志着农村合作金融改革正处于历史性突破的前夜。为更好推进农村合作金融发展，文章在对农村合作金融存量与增量发展中存在的主要矛盾进行制度分析的基础上，发现农村合作金融发展陷入“存量改革难”①与“增量发展受阻”②的双重困境，并揭示其深层原因；接着，对中国经济体制转轨过程中取得的基本经验进行总结，并进行理论归纳与梳理，然后把这些经验与理论迁移至农村合作金融发展问题的研究，进而提出“农村合作金融增量渐进发展论”这一崭新的理论分析框架；最后对发展农村合作金融提出若干政策建议。
〔关键词〕农村合作金融；存量改革；增量发展；增量渐进发展论
〔中图分类号〕F8 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1008-2689（2007）04-0037-09
一、引言：农村合作金融改革正处在历史性突破的前夜
1996年农村金融体制改革十年来，随着商业银行的陆续撤出，合作金融在农村金融体系中的地位更加突出。中央高度重视农信社改革，并将其作为整个农村金融改革的核心。自1996年的行社脱钩到2003年8省（市）和2004年21省（区、市）深化农信社改革试点，存量改革向纵深挺进。
然而，中国正规的合作金融从来就没有真正存在过；中国不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农信社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性；在中央-地方-农信社三角关系中，最大的成本承担者是中央财政；最倒霉的是农信社；而最大的获益者是地方政府。因此，农信社改革的思路必须是设计某种制度形式，使地方政府为他们的获益支持某种代价[1](2、4、12)。农信社改革的目标已变得越来越清晰，即要将农信社改造成既能商业可持续，又能有效支农的农村金融组织，而前者是后者的前提；并指出，信用社私有化应该是未来可能的改革选项之一[2](23、39)。
谢平的看法基本代表了学术界的主流观点，即中国现有农信社已经严重变异且积重难返。官方对存量改革的态度也在不断发展：一开始强调存量改革的“恢复合作制性质”和“支农”双重目标；后来转向合作制、股份制、股份合作制等多种改革前途，但以“合作制”为主，仍强调支农；最近强调在商业可持续前提下“支农”的务实态度，对“合作制”已不再关注，并于2006年底允许组建“农村资金互助社”这种草根性质的合作金融组织。中国农村合作金融改革正处在取得重大历史性突破的前夜。至此，有必要对农村合作金融做出实践考察与制度分析以及前瞻性理论探讨，以利于中国农村合作金融事业今后能既快又好地发展。本文试图超越现有存量视角，而以整个农村合作金融发展为着眼点，对农村合作金融未来发展的若干理论问题进行深度研究，并提出了发展农村合作金融应走增量渐进式改革③之路的理论观点及政策建议。
二、农村合作金融发展的制度分析
对农村合作金融的实践考察与制度分析可从改革存量与发展增量两个视角展开：
（一）农村合作金融存量改革的制度分析
1．存量改革简况。农信社长期存在着产权不清、行政干预、效率低下等问题。2003年6月《深化农村信用社改革试点方案》发布，中央对存量改革力度增大，政策扶持加强。同年8月，试点从八省（市）启动，次年迅速扩展到除琼、藏外的29个省（区、市）。
存量改革尽管取得一些成效，如实现了组织独立、抗风险能力增强、支农能力提高等，但成效的形式大于实质，仍然存在许多深层次问题有待突破。存量改革的问题主要有目标定位不够理性、缺乏突破性成效、“支农”作用日益空洞、信贷风险值得关注、上下改革动力冲突等[3]。
2．存量改革难的制度分析。（1）合作范围超越效率边界。据产权经济学的一般理论，合作的边界应被限定在合作组织内部交易费用等于市场交易费用或其它合作组织内部交易费用的那个点上。若超越了此边界，则合作就缺乏效率。而我国农信社由于行政推动色彩浓厚加上管理体制的多次变迁,早已失去合作制性质，且其合作范围与规模明显偏大。其表现在：一是每家农信社覆盖的人口太多。社均覆盖人口约3.5万人,而中、东部地区社均覆盖人口数为7万左右；二是每家农信社服务的地域范围过大。社均覆盖面积约350平方公里。在当前农信社的服务效率和农村交通通讯条件下，农信社存在严重规模不经济。（2）实施机制缺位。作为制度的三要素之一，它是判断一种制度是否有效的最主要标志。离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设。须知，“有法不依”比“无法可依”更坏。当然，这其中的原因是复杂的，有主体认识不足的问题，也有整个国家制度建设现状与水平的问题，还有中央政府已遭农信社严重倒逼的问题等[3]。（3）利益集团初步形成。农信社已形成比较强大的利益集团，他们设法阻止对其不利的任何改革方案的实施。本次“花钱买机制”改革只能是中央花钱而很难买来好的机制。（4）初级行动团体①“搭便车”。“搭便车”指某些人或某些团体不付出任何成本而从他人获得收益并使他人经济活动的私人收益率低于其社会收益率的一种不劳而获或少劳多获的机会主义行为。产权界定不清、外部性、公共品等的存在均是产生“搭便车”的根源。有两种主要的“搭便车”行为：一是制度创新中的“搭便车”。其实“搭便车”是经济人的本性，但问题是“搭便车”必须有个度，若超越了某一限度，必然最终“扼杀”创新活动，导致整个社会的经济效率降低[4](72-74)；二是内部监督上的搭便车。由于合作范围过大，单个社员的股金较少，监督收益远低于监督成本，导致农信社监督上的严重“搭便车”心理，如此，农信社的严重异化和内部人控制问题就在预料之中了。（5）次级行动团体②路径依赖。路径依赖，最初指技术轨迹依赖，诺思将它引入制度变迁的分析中，其含义是：初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便些（路径依赖Ⅰ）；路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，且一种制度一旦形成后，会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团，他们对已有制度（路径）有着强烈的需求，并力求巩固现存制度，阻碍进一步的改革，即便是新的制度比现存制度更有效率（路径依赖Ⅱ）。诺思认为，路径依赖是对长期经济变迁作分析性理解的关键。自1923年诞生中国第一家农信社以来的实践证明，西方现代信用合作思想并不适合中国国情，加之中国政治、经济环境的多次重大变迁，农信社已被弄得面目全非，基本丧失了合作制性质。据路径依赖Ⅰ，农信社体制基本成形后，就存在着制度惯性，制度变迁就易变成“修修补补”的游戏，若没有重大外力冲击，则其惯性的趋势不易被打破。据路径依赖Ⅱ，现存农信社制度的既得利益集团③已经形成，要想扭转农信社的发展方向（即使是错误方向）就更难。事实上，中央政府已被农信社的既得利益集团“绑架”，存量改革的路径依赖色彩日益明显，他们竭力维护、加强现存制度，在存量改革中他们只要国家政策扶持而百般抵制改革。
事实证明，只寄希望于政府强制性金融制度变迁来满足农村迫切的金融需求未必可行，农信社目前的改革困境即是明证；故应为农民的制度创新留下空间，允许农民创立自己的合作性金融组织与形式来满足自身的金融需求。
（二）农村合作金融增量发展的制度分析
迄今已出现的农村合作金融增量形式主要包括农村合作基金会、合会、互助借贷、合作担保、农村资金互助社等。以下分别予以简要考察与分析：