论《行政诉讼法》之受案范围的修改与评价
【摘要】行政诉讼的受案范围与公民、法人以及其它组织进行行政诉讼的权利义务息息相关，在行政诉讼法中地位不容小觑，随着法治进程的加快以及行政相对人权利意识感的提升，对受案范围的要求也一并提高，遂新修改的行政诉讼法对受案范围进行了扩大，在加强当事人诉权的同时仍存有一定的修正空间，本文旨在回顾受案范围的变革以及对修改后的内容进行评析建议。
【关键词】行政诉讼；受案范围
一、扩大受案范围的原因
1989年颁布的《行政诉讼法》中对于“受案范围”的规定主要体现在第2条概括式的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；其次，第11条用肯定列举式的方式展开说明可以起诉的事项，尤其是第8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”的条文引起了争议；以及第12条否定列举出不可以起诉的行为，其中第4项“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”亦引起关注。
纵观近年来三大诉讼结案情况：民事诉讼一审案件2014年收案数一共8307450万件、刑事诉讼一审案件2014年收案数达1040457件；而行政诉讼2014年人民法院一審案件收案数仅141880件，后者与前两者相比差距巨大，令人费解。行政机关每年做出的具体行政行为不计其数，为什么与受案结果极不相称呢？在实际生活中，自上世纪90年代以来，我国信访量不断攀升，这从侧面反映出需要起诉的行政案件实则层出不穷，是否是由于公共行政机关对行政相对人权利的漠视才致此局面不得而知，但对旧行政诉讼法的分析不难看出，行政诉讼案件的受案范围的确过于狭窄，除了“人身权、财产权”之外其它权利如何受保护，第2条中受侵害的“合法权益”的概念范畴与第11条中列举的权利，明显是并集而非重叠的关系。其次，除应予受理的“具体行政行为”之外，一些抽象行政行为、内部行政行若存在违法事宜则能巧妙避开司法审查。
从公民角度而言，权益未得以全面保护；对于行政机关，司法并未起到良好的监督；而而放眼整个社会，行政争议的范围又过于狭隘，无论从哪个方面来讲，受案范围都是亟待改进的。
二、受案范围的立法修改
1、受案范围肯定式与否定式列举的修改
新《行政诉讼法》的第12条、第13条在肯定式列举和否定式列举中做了大力修改，尤其是第12条的范围大大扩大至十二项，将对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，纳入受案范围。
与此同时，按照党的十八大和十八届三中全会有关精神，继续深入推进以简政放权为重点的行政审批制度改革，下一步还可能承担更多的公共服务和公共管理职能，其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，也应当纳入行政诉讼救济渠道。为此，新法将依照规章授权的组织作出行政行为的侵权行为纳入可诉范围。
2、“具体行政行为”与“行政行为”的更替
维护公民、法人以及其他组织的合法权益，是我国《行政诉讼法》的关键的立法目的，1983年，《行政法概要》首次使用了具体行政行为与抽象行政行为的概念，并对二者进行了区分，当时主要用来限定可诉范围。
旧的《行政诉讼法》的受案范围是具体行政行为，这无疑是将与其对立的抽象行政行为排除在了受案范围之外，所以当行政相对人因行政主体所作出的抽象行政行为而导致自身合法权益受到侵害时，其便无法通过行政诉讼的方式寻求救济。同时，由于区分具体行政行为与抽象行政行为的标准日渐模糊，难以区分，因此在实践中也有可能会出现法院以所诉行政行为为抽象行政行为为借口而巧妙躲避责任，不予受理行政相对人所提出维护自身合法权益的合理诉求，造成“立案难”的尴尬局面。因此修改后的《行政诉讼法》将“具体行政行为”改为“行政行为”，在一定程度上使立案的门槛降低，扩大了受案范围。
三、受案范围改革的评价
1、对列举式受案范围的概括分析
相较旧法的第11条肯定式受案范围而言，新《行政诉讼法》第12条在整体结构形式上并没有太大的变化，二者皆以列举的方式来表述“受案范围”，而修改的亮点在于，新法添加了一些旧法未列举的事项（见上文），其中增加的部分着实在立法层面上扩大了旧法原有的“受案范围”。从立法原文来看，第12条第4项关于国家公共自然资源、第5项征收补偿、第8项滥用权利限制竞争、第9项违法集资、第10项社会保障以及第11项土地房屋征收补偿协议的确都是新增事项，但这仅仅是将司法案例成文化而已，在现实司法实践中早已被纳入了受案范围，例如上文中提及的行政机关限制竞争在已存在的判例解释中被列出，紧接着新法新增了“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”案件类型。这样的修法结果，进一步证明在《行政诉讼法》适用过程中，法院离开立法原意的扩张解释现象确实早已客观存在。
2、受保护“合法权益”范围未变
旧法第11条第5项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，将需要受保护的“合法权益”仅仅限定在“人身权和财产权”之间其实是不合理的，然而新《行政诉讼法》中对此并未作任何修改，立法机关给出了如下解释：“人身权、财产权以外的其他合法权益，有的法律法规已有规定，本条也没有列举，为避免遗漏，弥补列举的不足，本条保留了原法的兜底规定，并作了相应修改”，言外之意即一方面在肯定受到新法保护的行政相对人合法权益不再限于人身权、财产权，另一方面却仍表露出权益保护范围的确定需要结合具体立法规定的意思。
3、将“具体行政行为”改为“行政行为”造成的弊端
新法最重要的改革之一“具体行政行为”的废止，虽然的确是扩大了受案范围，但改革后的“行政行为”实则稍显笼统，并未进一步明确划分具体行政行为、抽象行政行为以及内部行政行为等情形以及针对不同情形所对应的裁决方式、举证责任或是起诉期限。
通过研究大陆法系行政诉讼法的相关内容，我们不难发现像德国、日本这些典型的大陆法系国家对行政争议都有着类型化的处理。如德国对行政诉讼的撤销，是专门针对法定的“行政行为”；而给付诉讼则是针对一般的行政合同或是内部行政行为，二者的审理规则实则不同。我国新《行政诉讼法》将各种类型的行政行为概括为“行政行为”，但却未将所有行政行为类别化，其实会在一定程度上增加行政机关办案的难度及效率，如审判此行政行为的类型而后确定有关的起诉期限、举证责任或是裁判方式等。
【参考文献】
[1] 袁 杰. 中华人民共和国行政诉讼法解读[M]. 北京：中国法制出版社， 2015：45.
【作者简介】
柯杨（1992—），女，陕西安康人，四川大学法学院2014级硕士研究生，主要研究方向：经济法。