中国电信业政府管制与市场竞争的法律探讨
摘 要：中国电信业行业内竞争与行业外竞争带来挑战，应当突破加强行政管制的传统思路，针对电信服务业的现状，最大程度实现“政企分离”。坚持鼓励市场自主良性竞争与政府宏观管制的导向，寻求适度管制与优化管制相结合的法律思路。
关键词：电信业；恶性竞争；政府管制；法律
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0306-02
电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重缺陷。为此，我们应当研究中国电信服务业政府管制行为，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和健康发展探路。
一、中国电信业立法现状
自20世纪80年代以来，中国电信业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，打破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，最终形成了目前国资委为出资者，工业和信息化部为行业管理部门，中国电信、中国移动、中国联通三大国有电信运营商竞争的格局。
尽管如此，中国电信业市场已形成的竞争体制还只是一个开端，市场监管与相关法律法规制定还处于不健全阶段。中国电信法律制度迄今为止，中国在信息产业领域已经颁布实施了若干项法律法规，这些制度对于调控市场、引导产业发展发挥了重要的推动作用。截至目前，中国信息产业领域先后通过并发布了1部法律、5部行政法规、28项部门规章以及若干项规范性文件：法律：2000年12月29日，颁布《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》。行政法规：1993年9月11日，颁布《中华人民共和国无线电管理条例》；2000年9月25日，颁布《中华人民共和国电信条例》；2000年9月25日，颁布《互联网信息服务管理办法》；2001年12月5日，颁布《外商投资电信企业管理规定》等。
这些立法在促进市场竞争、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。
二、中国电信业竞争现状
经过数轮整合与重组，在中国电信市场现存在原中国电信、移动、联通三家竞争者。通过整合，原中国电信与中国移动均获得全业务经营牌照（原移动仅有移动业务牌照，原电信仅有固网业务牌照），加上原联通，形成了三家全业务经营的电信运营企业。从国家战略层面来看，是想营造出一个公平竞争的市场环境，通过对弱小运营商的政策扶持，最终形成三家实力相当、高速健康发展的世界级电信运营商。为此，在针对这三家运营商制定相关政策时国务院也颇费心思。除开在最近一次电信业重组时把原联通经营的CDMA2000移动通信网络划归中国电信经营、把中国铁通整建制划入中国移动外。更主要的是对新一代通信网络，即3G网络牌照的发放上区别对待：把商用程度最高、技术最先进、最成熟、使用最广泛的WCDMA-3G制式牌照发放给三家运营商实力最弱小的中国联通；把技术相对先进、有一定商用程度的CDMA2000-3G制式牌照发放给中国电信；把技术最不成熟，还没有成熟商用，还处于起步阶段的TD-SCDMA-3G制式牌照发放给中国移动。
从3G牌照的发放来看，国家决策层意志非常明显：把最有利的WCDMA牌照发放给最弱小的中国联通，无疑是想扶持中国联通，通过3G发展实现中国联通的做大做强；而把CDMA2000划给电信，使其拥有移动牌照，使其成为全业务运营商，弥补其日益萎缩的固网业务；而对于中国移动，把拥有中国自主知识产权的TD-SCDMA交其发展，更多是赋予了发展民族电信产业的使命。对于这一尚不成熟的技术标准，中国移动需要投入大量的资金进行发展，也只有中国移动有这个资金实力。从政府一系列宏观管制的动作来看，出发点在于做强做大中国电信业，营造实力相当、公平公正的市场竞争环境。
但在实际市场运行中，效果却差强人意。一方面，由于管理体制、考核体系、经营导向、市场监管等方面的原因。导致电信市场竞争环境恶化，出现了不计成本争抢用户规模、争市场份额的行为。与此同时，由于缺乏电信市场具体的监管措施，造成了各运营商在营销政策上的随意性与经营行为上的不理性：不计成本地降价、校园市场高额的进场费、各种高额赠费、名目众多的手机补贴，造成国有资产大量流失；在具体的经营行为中有的地区还出现互砍光缆、收购竞争对手的号卡和手机、营销人员冲突打架等现象；另一方面，政府不能真正实现“政企分离”，频频插手企业内部管理事务，人员与机制上也没有完全“去行政化”，三大电信企业负责人的任免，在保留行政级别的前提下，仍由国资委任免，并都是由前邮电部、前信息产业部、工业和信息化部的副部级官员调任。甚至在2004年11月，还出现了三大运营商管理人员对调的戏剧性场面，这在国际资本市场引起了激烈的争议，这在注重商业秘密的国际大型同业竞争企业中，互换高管是完全不敢想象的。这些通信行业的竞争乱象与管理乱象，归根结底是由于行业监管缺位，政府管理越位，政府没有起到规范市场行为的作用。